報(bào)廢汽車回收抱殘守缺 一份文件干預(yù)市場(chǎng)14年

2016年春節(jié)剛過，一封發(fā)自江蘇揚(yáng)州的投訴信擺到了《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者的辦公桌上。來信的核心內(nèi)容 是：2001年9月國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)《報(bào)廢汽車回收企業(yè)總量控制方案》，規(guī)定“地級(jí)市原則上只設(shè)一家報(bào)廢汽車拆解回收企業(yè)”，14年過去，報(bào)廢汽車迅猛增 加，有關(guān)部門固守“數(shù)量防線”，拒絕審批新增報(bào)廢汽車回收企業(yè)的項(xiàng)目申請(qǐng)，嚴(yán)重違背“大眾創(chuàng)業(yè)”、“萬眾創(chuàng)新”的中央精神。記者隨即就此展開調(diào)研。

一份文件干預(yù)市場(chǎng)14年？

在揚(yáng)州西郊西湖鎮(zhèn)蜀崗村，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者找到了投訴單位——江蘇海眾機(jī)動(dòng)車交易市場(chǎng)有限公司（以下簡(jiǎn)稱 “江蘇海眾”）。該公司負(fù)責(zé)人告訴記者，江蘇海眾從事舊機(jī)動(dòng)車銷售及相關(guān)業(yè)務(wù)已有數(shù)年，在市場(chǎng)營(yíng)銷中他們發(fā)現(xiàn)，隨著汽車市場(chǎng)的不斷擴(kuò)張尤其是家庭轎車的迅 速普及，2002年末我國(guó)民用汽車保有量2000萬輛，2015年底我國(guó)汽車保有量已達(dá)1.72億輛，現(xiàn)有的報(bào)廢汽車回收企業(yè)不僅從數(shù)量上難以滿足市場(chǎng)需 求，而且行政干預(yù)形成的壟斷經(jīng)營(yíng)極不利于形成良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，影響行業(yè)健康發(fā)展。按照《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》所確立的精神以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和 調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》等文件規(guī)定，江蘇海眾2015年12月12日向企業(yè)所在地?fù)P州市商務(wù)局市場(chǎng)處遞交了新增報(bào)廢汽車回收拆解業(yè)務(wù)的申請(qǐng)， 但旋即被該處以“一個(gè)地級(jí)市只允許有一家汽車拆解回收企業(yè)”為由“不予受理”。

江蘇海眾負(fù)責(zé)人認(rèn)為：報(bào)廢汽車拆解回收企業(yè)“總量控制”的規(guī)定在有關(guān)文件出臺(tái)的當(dāng)時(shí)或許有其合理成因，但在 14年后的今天來看，該規(guī)定顯然有悖于黨中央、國(guó)務(wù)院“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的指導(dǎo)思想，而且有關(guān)文件只是規(guī)定“地級(jí)市原則上只設(shè)一個(gè)報(bào)廢汽 車拆解回收企業(yè)”，并未明確禁止新增企業(yè)的項(xiàng)目申請(qǐng)，因此，有關(guān)部門簡(jiǎn)單粗暴地“不予受理”涉嫌“行政不作為”。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者通過有關(guān)渠道得到了揚(yáng)州市商務(wù)局就江蘇海眾“核準(zhǔn)報(bào)廢汽車回收拆解經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”一案的書面 “回復(fù)”，“回復(fù)”的主要精神是：“2001年6月16日國(guó)務(wù)院以‘307號(hào)令’形式發(fā)布了《報(bào)廢汽車回收管理辦法》，該《辦法》規(guī)定國(guó)家對(duì)報(bào)廢汽車回收 業(yè)實(shí)行特種行業(yè)管理，對(duì)報(bào)廢汽車回收企業(yè)實(shí)行資格認(rèn)定制度”；“設(shè)立報(bào)廢汽車回收企業(yè)應(yīng)當(dāng)符合行業(yè)規(guī)劃和合理布局”；“國(guó)家和省對(duì)報(bào)廢汽車回收企業(yè)實(shí)行總 量控制”……

對(duì)于揚(yáng)州市商務(wù)局的這份“回復(fù)”，江蘇海眾表示不能認(rèn)同，其理由是：《報(bào)廢汽車回收管理辦法》出臺(tái)后僅一年多 時(shí)間，2002年11月1日，國(guó)務(wù)院即以“國(guó)發(fā)（2002）24號(hào)文”形式發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項(xiàng)目的決定》，取消了789項(xiàng)行政審批項(xiàng) 目，“報(bào)廢汽車回收拆解企業(yè)資格認(rèn)證”赫然在列（序號(hào)66）；《國(guó)務(wù)院決定保留的工商登記前置審批事項(xiàng)目錄》中也沒有“報(bào)廢汽車回收拆解”。“行業(yè)準(zhǔn)入的 ‘資格認(rèn)證’已被國(guó)務(wù)院取消。”

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者查閱有關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，“24號(hào)文”規(guī)定取消的行政審批項(xiàng)目確實(shí)包含“報(bào)廢汽車回收拆解企業(yè) 資格認(rèn)證”，此項(xiàng)認(rèn)證的法律依據(jù)“307號(hào)令”卻未曾相應(yīng)廢止或修改；記者同時(shí)注意到，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委辦公廳緊隨“24號(hào)文”之后，于2002年12月13日 以“國(guó)經(jīng)貿(mào)廳資源（2002）170號(hào)文”的形式向各省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)部門發(fā)出專函，稱國(guó)務(wù)院取消了國(guó)家經(jīng)貿(mào)委報(bào)廢汽車回收拆解企業(yè)資格認(rèn)證的審批 權(quán)，但各級(jí)經(jīng)貿(mào)委“要堅(jiān)決按照‘307號(hào)令’和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于‘總量控制’的要求做好報(bào)廢汽車回收拆解企業(yè)資格認(rèn)定工作”，而這正是揚(yáng)州市商務(wù)局“不予受 理”江蘇海眾項(xiàng)目審批的重要依據(jù)。該局的官方說法是——“取消國(guó)家經(jīng)貿(mào)委報(bào)廢汽車回收拆解企業(yè)資格認(rèn)證審批權(quán)后，一些單位和個(gè)人對(duì)設(shè)立報(bào)廢汽車回收企業(yè)需 要經(jīng)過省級(jí)經(jīng)貿(mào)部門進(jìn)行資格認(rèn)定產(chǎn)生了誤解”。

專家：回收企業(yè)數(shù)量10年未變

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者從當(dāng)?shù)毓膊块T獲得了一組揚(yáng)州市汽車保有量數(shù)據(jù)——2003年底7.4萬輛；2009年 底18.7萬輛；2015年底56.4萬輛……作為一座三線城市，揚(yáng)州的“汽車保有量激增”有著較強(qiáng)的代表性——近10年來，全國(guó)各地的汽車保有量都在呈 爆發(fā)式增長(zhǎng)，新華社2016年1月25日發(fā)布來自公安部交通管理局的消息稱，2015年底中國(guó)汽車保有量已達(dá)1.72億輛。

一位不便透露姓名的業(yè)內(nèi)專家在與《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者交流時(shí)說，雖然我國(guó)整體汽車報(bào)廢率估計(jì)還不到汽車保有量 的4%，明顯低于成熟市場(chǎng)國(guó)家6%~8%的水平，但按照既有的汽車保有量測(cè)算，應(yīng)該進(jìn)入報(bào)廢回收范圍的汽車已經(jīng)超過600萬輛∕年，而由于“總量控制”的 行政干預(yù)，全國(guó)的報(bào)廢汽車回收拆解企業(yè)至今僅有500多家，不僅數(shù)量與10年前幾乎相當(dāng)，而且大都規(guī)模偏小、產(chǎn)能偏弱，根本無法應(yīng)對(duì)不斷擴(kuò)大的市場(chǎng)需求， 還會(huì)由此帶來“報(bào)廢車輛流入黑市”等一系列社會(huì)問題。與之相對(duì)照，汽車年報(bào)廢量?jī)杀队谖覀兊拿绹?guó)共有12000多家汽車拆解企業(yè)、20000家零部件再制 造企業(yè)和200家拆后報(bào)廢汽車粉碎企業(yè)，也就是說支撐美國(guó)的汽車報(bào)廢處理業(yè)務(wù)的企業(yè)數(shù)量是我們的50多倍。對(duì)于我國(guó)有關(guān)部門始終“堅(jiān)守”企業(yè)數(shù)量這個(gè)“底 線”，該專家表示“一直難以茍同”——“政策制定者的官方表述是‘考慮區(qū)域特點(diǎn)和汽車保有量，并有利于報(bào)廢汽車集中拆解、機(jī)械化處理和規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展合理 布局’，考慮數(shù)量的初衷可能是為了保證質(zhì)量，但質(zhì)量出自監(jiān)管而非取決于數(shù)量；以控制監(jiān)管范圍來防范瀆職風(fēng)險(xiǎn)則大有懶政之嫌。”

該專家還告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的報(bào)廢汽車拆解行業(yè)存在著亟待消除的“質(zhì)”的差異。 仍以美國(guó)為例，完善的市場(chǎng)體系和先進(jìn)的回收技術(shù)使得80%左右的報(bào)廢汽車零部件通過“再制造”等方式獲得重新利用，這不僅使報(bào)廢汽車回收企業(yè)得到利潤(rùn)支 撐，對(duì)整個(gè)國(guó)家的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到了積極的推動(dòng)作用。反觀國(guó)內(nèi)，囿于制度環(huán)境和技術(shù)水平，許多報(bào)廢汽車回收拆解企業(yè)仍在低層次運(yùn)營(yíng)——報(bào)廢汽車參照廢舊 金屬的市場(chǎng)行情折價(jià)收購；拆解所得又只能作為廢舊材料直接銷售，從而出現(xiàn)“收購吃不飽”、“銷售吃不好”的狀況。“‘吃不飽’、‘吃不好’不能簡(jiǎn)單地以回 收企業(yè)數(shù)量控制來解決，恰恰相反，必須更加充分地發(fā)揮市場(chǎng)規(guī)律的作用，讓資本、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)理念的新鮮血液不斷進(jìn)入報(bào)廢汽車回收拆解行業(yè)，而不是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì) 思維指導(dǎo)‘合理布局’從而‘以排他模式讓現(xiàn)有企業(yè)都有一口飯吃’。”該專家認(rèn)為。

有關(guān)專家關(guān)于報(bào)廢汽車回收行業(yè)“吃不飽”、“吃不好”的說法，也曾得到業(yè)內(nèi)人士的證實(shí)。2013年7月11 日，時(shí)任中國(guó)物資再生協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉堅(jiān)民在商務(wù)部“汽車流通發(fā)展促進(jìn)綠色循環(huán)消費(fèi)”專題新聞發(fā)布會(huì)上就曾坦承：報(bào)廢汽車回收價(jià)格一般只有市場(chǎng)統(tǒng)料廢鋼價(jià)格的 40%左右，影響報(bào)廢車車主交車的積極性。從企業(yè)盈利角度分析，劉堅(jiān)民的說法則是：國(guó)內(nèi)報(bào)廢汽車回收拆解的零部件及材料附加值很低，環(huán)保拆解、科學(xué)拆解、 資源利用、工作效率等都有待提高，整個(gè)行業(yè)做好做強(qiáng)任重道遠(yuǎn)……

每年只有20%的應(yīng)報(bào)廢車輛被正規(guī)回收？

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，關(guān)于報(bào)廢汽車回收拆解企業(yè)的“總量控制”，國(guó)家主管部門和相關(guān)行業(yè)內(nèi)部也 并非“鐵板一塊”，2010年7月19日，綜合各方反映，國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)出通知，全文公布《報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收拆解管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱 “《條例》”），廣泛聽取社會(huì)意見。

《條例》指出，2002年清理行政審批時(shí)，現(xiàn)行《報(bào)廢汽車回收管理辦法》確立的“報(bào)廢汽車回收企業(yè)資格認(rèn)定”被取消，但報(bào)廢汽車回收拆解活動(dòng)涉及公共安全、環(huán)境保護(hù)以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建議重新確立報(bào)廢汽車回收拆解企業(yè)資格許可制度。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者注意到，預(yù)備用于取代《報(bào)廢汽車回收管理辦法》的《條例》給企業(yè)進(jìn)入報(bào)廢汽車回收行業(yè)設(shè)置了若干“門檻”，包括“應(yīng)當(dāng)符合行業(yè)發(fā)展規(guī)劃”，但通篇未見“總量控制”之類的說法。

有媒體報(bào)道稱，現(xiàn)任中國(guó)物資再生協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)龍少海曾于2013年9月4日在“2013中國(guó)國(guó)際回收大會(huì)”上透 露，《條例》對(duì)《報(bào)廢汽車回收管理辦法》所做的一項(xiàng)重大修改就是放開“總量控制”。和全國(guó)337個(gè)地級(jí)以上城市和2000多個(gè)縣級(jí)城市相比，500多家報(bào) 廢汽車回收拆解企業(yè)并不多，而這主要是“總量控制”造成的。如果放開“總量控制”，預(yù)計(jì)到2020年，具有汽車拆解資質(zhì)的企業(yè)將達(dá)到1500家，每家企業(yè) 的年均回收量將從目前的2000輛上升到4000輛。

一位資深業(yè)內(nèi)人士告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，《條例》由國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同商務(wù)部、公安部、國(guó)家質(zhì)檢總局、環(huán)保 部等多部門聯(lián)合起草并數(shù)次征詢相關(guān)行業(yè)及地方政府的意見，2014年下半年，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同商務(wù)部研究制定的《條例》修改稿也早已發(fā)至各省、自治區(qū)、直 轄市，但可能是因?yàn)楦鞣N利益的博弈或明或暗、錯(cuò)綜復(fù)雜，至今難成定論。

江蘇海眾負(fù)責(zé)人認(rèn)為，無論是出于何種考慮，國(guó)家都應(yīng)當(dāng)在報(bào)廢汽車回收拆解等“特種行業(yè)”建立起嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退 出機(jī)制，但“企業(yè)數(shù)量”與“從業(yè)資格”沒有必然聯(lián)系；“正規(guī)渠道”不能與時(shí)俱進(jìn)地?cái)U(kuò)容、升級(jí)，導(dǎo)致絕大部分報(bào)廢汽車流入黑市甚至重新上路行駛更令人觸目驚 心。至于企業(yè)數(shù)量解禁以后會(huì)不會(huì)陷入“一管就死、一放就亂”的怪圈，該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，有此可能但政府無需過度操心，“按照現(xiàn)在的發(fā)展趨勢(shì)，幾年之內(nèi)國(guó)內(nèi)汽車 年報(bào)廢量就有望超過1000萬輛，與之相對(duì)應(yīng)的汽車拆解市場(chǎng)將是一個(gè)百億元、千億元級(jí)的巨大‘蛋糕’；退一步說，在充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，即使真的出現(xiàn)‘需求 飽和’，重構(gòu)市場(chǎng)秩序最有效的‘指揮棒’只能是市場(chǎng)本身。”該負(fù)責(zé)人說。

關(guān)于江蘇海眾負(fù)責(zé)人“絕大多數(shù)報(bào)廢汽車流入黑市”的說法看似聳人聽聞，但致公黨中央2015年3月提交給全國(guó) 政協(xié)十二屆三次會(huì)議的《關(guān)于推進(jìn)廢舊汽車綠色拆解再利用的提案》為其提供了“旁證”——《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者在全國(guó)政協(xié)網(wǎng)站上看到，這份提案的表述是： “我國(guó)每年應(yīng)報(bào)廢車輛中真正進(jìn)入正規(guī)回收渠道的大約只有20%，有近80%的報(bào)廢汽車一半進(jìn)入非法拆解渠道，另一半依然在道路上繼續(xù)行駛……”

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