當(dāng)科技超越法律：FinTech的英國經(jīng)驗

8月31日訊，這兩年，由金融(Financial)和科技(Technology)結(jié)合而生的“金融科技”(FinTech)一詞在中國大熱，一舉取代已被污名化的“互聯(lián)網(wǎng)金融”，為層出不窮的“新金融”提供了新的理論勢能。然而，從系統(tǒng)性風(fēng)險到金融消費者保護(hù)，從用戶隱私到網(wǎng)絡(luò)安全，這波由科技驅(qū)動的金融革新仍不乏風(fēng)險隱憂。如何在技術(shù)日新月異和模式迅速迭代的背景下，保持法律制度的彈性，既不因監(jiān)管太早或過于嚴(yán)苛而阻礙真正的創(chuàng)新者，又不因出手太晚而失去了控制風(fēng)險蔓延的機(jī)會?這樣的“步調(diào)難題”(pacing problem)恐怕是科技和法律之間的永恒困惑。懷揣著這一疑問， 2017年7月至8月，中國人民大學(xué)金融科技與互聯(lián)網(wǎng)安全研究中心一行多人前往英國，與政府、學(xué)者、業(yè)界就FinTech議題展開深入對話，其間獲益良多，在此與同道分享。

英國的FinTech產(chǎn)業(yè)

盡管中美一直是FinTech的主要策源地，但過去四年間，英國后來居上，根據(jù)安永會計師事務(wù)所的測算，2015年，英國的FinTech市場規(guī)模大約是66億英鎊，雇員數(shù)量61000人，國內(nèi)投資總額達(dá)5.24億英鎊，其涵蓋了支付(54%)、信貸(20%)、保險(8%)和投資管理(12%)等諸多領(lǐng)域。

表1 全球FinTech市場規(guī)模(不含中國大陸)來源：EY,UK Fintech: on the cutting edge,2016

FinTech在英國的發(fā)展其來有自。作為傳統(tǒng)金融中心，倫敦在2008年的金融海嘯中遭受重創(chuàng)。為了盡快從危機(jī)中恢復(fù)，英國開啟了以金融服務(wù)創(chuàng)新、消費者利益提升和市場競爭強(qiáng)化為導(dǎo)向的新經(jīng)濟(jì)政策，F(xiàn)inTech由此應(yīng)運而生。自2008年到2013年，英國FinTech的交易規(guī)模以每年74%的規(guī)模遞增，投資總額增長了八倍之多，這次訪問也印證了這一點。與中國年輕的創(chuàng)業(yè)者迥異，我在倫敦遇到FinTech企業(yè)家的年齡大多在50歲左右。劍橋大學(xué)新興經(jīng)濟(jì)中心的研究者告訴我，這些企業(yè)家一般在傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)工作多年，因為在金融危機(jī)中失去工作，而不得不轉(zhuǎn)戰(zhàn)來此。但這并非全是壞事，在某種意義上，他們的經(jīng)驗、人脈和資本是倫敦FinTech生態(tài)系統(tǒng)形成的關(guān)鍵。

正如其他產(chǎn)業(yè)，脫歐以及歐盟將法蘭克福打造成金融中心的計劃都對英國的FinTech市場產(chǎn)生了不利影響。不過，多位受訪者都對我表示，這種影響只是暫時和局部的，長遠(yuǎn)來看，倫敦依然是歐洲的FinTech首都，英國所特有的法律制度和監(jiān)管政策才是其保持活力的關(guān)鍵。

人工智能當(dāng)投資人“遇上”人工智能人工智能科技公司成功基石在于技術(shù)研發(fā)能力，而后期商業(yè)的成功則取決于其能否最大限度地發(fā)揮技術(shù)價值，應(yīng)用到產(chǎn)品上并迎合消費者需求。

獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

2013年的英國金融改革，在英格蘭銀行暨央行之外確立了以審慎監(jiān)管局(Prudential Regulation Authority, PRA)和金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA)為支柱的“雙峰監(jiān)管”(twin-peaks regulation)框架。其中，PRA負(fù)責(zé)實施宏觀審慎監(jiān)管職能，主要對象是系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)，包括存款機(jī)構(gòu)、保險公司和大型復(fù)雜投資公司。FCA負(fù)責(zé)所有金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管，通過促進(jìn)消費者保護(hù)、健全金融體系和提高金融市場服務(wù)效率，增強(qiáng)社會公眾對金融體系的信心。盡管在今年3月，為了強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管，PRA被歸入英格蘭銀行，其董事會被審慎監(jiān)管委員會(Prudential Regulation Committee，PRC)所取代，但PRC的12名成員中，由7名來自英格蘭銀行以外，從而保持了PRA的相對獨立性。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性意義重大。一方面，目標(biāo)的獨立性(goal independence)有利于監(jiān)管目標(biāo)與多變且多元的政府目標(biāo)適度疏離，從而增加監(jiān)管行為和政策制定的確定性與可信度，進(jìn)而增強(qiáng)民眾對監(jiān)管制度的信心。就FinTech而言，雖然自前首相卡梅倫開始，英國政府為打造FinTech產(chǎn)業(yè)不惜余力，但在我們與PRA和FCA的訪談中，相關(guān)負(fù)責(zé)人均說明其監(jiān)管內(nèi)容被依法限定，支持FinTech發(fā)展并非直接監(jiān)管目標(biāo)。反觀中國，“一行三會”被賦予行業(yè)行政主管和行業(yè)監(jiān)管的雙重職責(zé)，這使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)在推動實體產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展與加強(qiáng)行業(yè)審慎監(jiān)管之間顧此失彼，“踩油門”與“踩剎車”交替出現(xiàn)，政策法律的可信性大打折扣。另一方面，工具的獨立性(instrument independence)能夠發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)技能，以便從法律規(guī)則出發(fā)，對復(fù)雜問題做出及時和體系化的反應(yīng)，從而保持監(jiān)管的穩(wěn)定性和連續(xù)性。在我們問及對FinTech是否出臺專項監(jiān)管制度時，PRA和FCA回答說，他們均立足于自身的法定職權(quán)和既有架構(gòu)，并不會FinTech做一事一議的處理。

新型的政商關(guān)系

“獨立性”并不是無視政治意愿或經(jīng)濟(jì)發(fā)展，英國的實踐表明，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采用更靈活、更中性的手段，為科技創(chuàng)新和FinTech營造適宜的土壤。一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極助推初創(chuàng)公司。2014年10月，F(xiàn)CA設(shè)立“創(chuàng)新中心”(Innovate and Innovation Hub)，促使真正挑戰(zhàn)商業(yè)模式、有助于消費者利益、且與目前監(jiān)管框架不太相容的企業(yè)參與，向其提供非正式支持，幫助其降低合規(guī)成本。無獨有偶，2016年6月，英格蘭銀行成立了“金融科技加速器”(FinTech Accelerator)，旨在與技術(shù)創(chuàng)新的公司合作，探索如何將FinTech創(chuàng)新用于中央銀行業(yè)務(wù)。作為對參與加速器的企業(yè)的回報，英格蘭銀行為企業(yè)提供了展示其解決方案的機(jī)會，以此獲得專家和重要客戶的參考建議。作為加速器的配套設(shè)施，英格蘭銀行還創(chuàng)建了一個金融科技相關(guān)組織的社區(qū)，以期通過合作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，分享創(chuàng)意、想法和見解，使企業(yè)之間相互學(xué)習(xí)，同時有助于英格蘭銀行能與來自整個行業(yè)的各種金融科技公司合作。迄今，創(chuàng)新中心和金融科技加速器已向數(shù)百家公司敞開了大門。在倫敦的金絲雀碼頭，以FCA為中心的“新金融區(qū)”蓬勃興起，大量FinTech企業(yè)匯聚成長，其業(yè)務(wù)、文化和風(fēng)格與“倫敦城”(City of London)的老金融中心形成了鮮明對比。在那里，我們與英國最大的FinTech孵化器之一——Level 39進(jìn)行了深入訪談，它已成功孵化了電子支付、區(qū)塊鏈、智能投顧領(lǐng)域的公司100余家，其中很多受益于FCA的創(chuàng)新中心。

另一方面，鼓勵創(chuàng)新并不意味著“去監(jiān)管”。以英國首創(chuàng)的“沙盒機(jī)制”(Sandbox)為例，盡管它被很多人視為放松管制，進(jìn)而推動少數(shù)企業(yè)創(chuàng)新的制度，但其負(fù)責(zé)人卻再三向我們澄清：“我們并非去監(jiān)管，而是強(qiáng)化監(jiān)管。”實踐中，F(xiàn)CA為獲批進(jìn)入沙盒的每一家企業(yè)指定專人負(fù)責(zé)，通過強(qiáng)制的信息披露，依具體情勢進(jìn)行差異化的全程特別指導(dǎo)(Individual Guidance)。顯然，這一模式不但在整體上維護(hù)了監(jiān)管安定性，而且降低了創(chuàng)新前沿地帶所特有的法律不確定性，便利了企業(yè)融資和新產(chǎn)品及服務(wù)的推出。同時，它將監(jiān)管要求內(nèi)嵌于業(yè)務(wù)的開發(fā)流程中，消費者的利益得以優(yōu)先考慮。

審慎的規(guī)則創(chuàng)新

在本次訪談中，多名受訪者都坦承：FinTech仍在快速發(fā)展中，其風(fēng)險難以被充分認(rèn)知和評估，新的制度框架仍有待時日。那么，如何在法律未動、科技先行的局勢下，把握具體的監(jiān)管步驟?據(jù)我觀察，英國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有如下經(jīng)驗：

其一，保持學(xué)習(xí)姿態(tài)。作為企業(yè)和中央銀行的聯(lián)絡(luò)平臺，金融科技加速器在鼓勵企業(yè)創(chuàng)新之外，還負(fù)有提升央行對FinTech發(fā)展趨勢的了解，反思科技創(chuàng)新如何影響其政策目標(biāo)的重任。此外，監(jiān)管者多采取與學(xué)者一道研究、聘請知名教授擔(dān)任內(nèi)部顧問等方式，和學(xué)界進(jìn)行緊密合作。再者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)具備國際視野，定期與FinTech領(lǐng)先國家交流分享，而我們本次的訪談便起因于此。其二，出具非正式意見。在出臺正式法規(guī)之前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對新興科技保持高度關(guān)注，并在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)發(fā)布白皮書，以提示風(fēng)險或引領(lǐng)方向，2015年的《數(shù)字貨幣》(Digital Currencies)、2016年的《分布式賬本技術(shù)：超越區(qū)塊鏈》(Distributed Technology: beyond blockchain)等報告均是適例。其三，提出修法建議。法律的生命在于經(jīng)驗，因而它必須隨時代而變。有鑒于此，F(xiàn)CA不僅將創(chuàng)新中心定位為企業(yè)創(chuàng)新中心，還定位為法律創(chuàng)新中心，從而在對創(chuàng)新的監(jiān)管中創(chuàng)新監(jiān)管自身。據(jù)悉，今年10月份，F(xiàn)CA將系統(tǒng)總結(jié)沙盒制度的經(jīng)驗，就FinTech發(fā)布一攬子制度建議，我們可以拭目以待。不過，企業(yè)創(chuàng)新和法律創(chuàng)新畢竟有所不同：前者由市場推動，那么法律創(chuàng)新則要兼顧消費者、社會和政府的訴求。故此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以“消費者保護(hù)”和“防范系統(tǒng)性風(fēng)險”為依歸，綜合考量潛在所有利益攸關(guān)者的權(quán)益，從而在遵循法律保留、正當(dāng)程序和比例原則的前提下，作出有效且負(fù)責(zé)任的決策。

如何應(yīng)對這樣一個科技超越法律的時代，是各國共同的難題。英國在FinTech領(lǐng)域的經(jīng)驗，給不確定的時代提供了一些確定的，但又遠(yuǎn)未定型的“它山之石”。

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