各國金融科技的“監(jiān)管沙盒”有何不同？

文|零壹財(cái)經(jīng) 挖財(cái)研究院

2月21日訊，沙盒（Sandbox）原本是一個計(jì)算機(jī)用語，指通過限制應(yīng)用程序的代碼訪問權(quán)限，為一些來源不可信、具備破壞力或無法判定程序意圖的程序提供試驗(yàn)環(huán)境。沙盒中進(jìn)行的測試，多是在真實(shí)的數(shù)據(jù)環(huán)境中進(jìn)行的，但因?yàn)橛蓄A(yù)設(shè)的安全隔離措施，并不會對真實(shí)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)帶來影響。

“監(jiān)管沙盒”由英國首創(chuàng)，指從事金融創(chuàng)新的機(jī)構(gòu)在確保消費(fèi)者權(quán)益的前提下，按FCA特定簡化的審批程序，提交申請并取得有限授權(quán)后，允許金融科技創(chuàng)新機(jī)構(gòu)在適用范圍內(nèi)測試，F(xiàn)CA會對測試過程進(jìn)行監(jiān)控，并對情況進(jìn)行評估，以判定是否給予正式的監(jiān)管授權(quán)，在沙盒之外予以推廣。

一般而言，申請沙盒測試的企業(yè)，在現(xiàn)有的監(jiān)管體系內(nèi)，要么根本無法合規(guī)運(yùn)作，要么合規(guī)的成本很高。通過沙盒測試，一方面可以在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的控制下實(shí)現(xiàn)小范圍內(nèi)的真實(shí)環(huán)境測試，在沙盒測試中，受測試者不因測試本身而喪失任何合法的權(quán)益；另一方面，沙盒測試可以為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供清晰的視角來看待監(jiān)管規(guī)定與金融創(chuàng)新的辯證關(guān)系，及時發(fā)現(xiàn)因限制創(chuàng)新而有損消費(fèi)者長遠(yuǎn)利益的監(jiān)管規(guī)定，并第一時間調(diào)整，真正讓適度監(jiān)管、包容監(jiān)管等創(chuàng)新監(jiān)管精神落地。

英國“監(jiān)管沙盒”的發(fā)展歷程與特點(diǎn)

全球金融危機(jī)使得各國的金融監(jiān)管體制的內(nèi)在缺陷充分暴露，2011年6月，英國政府正式發(fā)布《金融監(jiān)管新方法：改革藍(lán)圖》白皮書，對英國金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革。

自2013年起，英國金融服務(wù)管理局(FSA)的監(jiān)管職責(zé)被金融行為監(jiān)管局(FCA)和審慎監(jiān)管局(PRA)所取代，其中，F(xiàn)CA是FSA法律實(shí)體的延續(xù)，既負(fù)責(zé)銀行、證券、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管，也負(fù)責(zé)不受PRA監(jiān)管的金融服務(wù)公司的行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管。

近年來，英國Fintech產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，截至2014年末，英國Fintech產(chǎn)業(yè)規(guī)模已達(dá)200億英鎊，倫敦金融城內(nèi)從事金融科技類服務(wù)的人數(shù)超過4萬人。英國政府也認(rèn)識到Fintech產(chǎn)業(yè)對投資和經(jīng)濟(jì)增長的重要作用，專設(shè)機(jī)構(gòu)支持Fintech發(fā)展，并在稅收和投資方面給予初創(chuàng)企業(yè)適當(dāng)優(yōu)惠，尤其提出英國金融監(jiān)管環(huán)境要有助于促進(jìn)Fintech行業(yè)創(chuàng)新，支持初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展。

英國政府致力于加強(qiáng)英國在金融科技領(lǐng)域的世界領(lǐng)先地位，并為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)采取了重要舉措。為此，英國FCA設(shè)立了創(chuàng)新項(xiàng)目（Project Innovate），并增設(shè)創(chuàng)新中心（Innovation Hub），為創(chuàng)新企業(yè)提供與監(jiān)管對接、幫助取得有限授權(quán)等各種支持。在創(chuàng)新中心設(shè)立一年后，由于實(shí)驗(yàn)效果良好，因英國政府科學(xué)辦公室提議，F(xiàn)CA開始研究“監(jiān)管沙盒”的可行性，并公開征詢意見。最終，于2015年設(shè)立“監(jiān)管沙盒”制度，并增設(shè)相應(yīng)部門。

“監(jiān)管沙盒”項(xiàng)目為金融科技、新金融等新興業(yè)態(tài)提供“監(jiān)管實(shí)驗(yàn)區(qū)”，支持初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展。“監(jiān)管沙盒”以實(shí)驗(yàn)的方式，創(chuàng)造了一個“安全區(qū)域”（safe place），適當(dāng)放松參與實(shí)驗(yàn)的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管約束，激發(fā)創(chuàng)新活力。具體來看，首先，F(xiàn)CA對擬參與“監(jiān)管沙盒”的企業(yè)進(jìn)行篩選，篩選的條件包括企業(yè)的規(guī)模、產(chǎn)品是否具有創(chuàng)新性、創(chuàng)新的產(chǎn)品或服務(wù)能否促進(jìn)消費(fèi)者福利的提升等。其次，F(xiàn)CA根據(jù)擬參與企業(yè)測試的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)選取合適的消費(fèi)者，并要求擬參與企業(yè)設(shè)定消費(fèi)者保護(hù)計(jì)劃，包括適當(dāng)?shù)馁r償?shù)取Ｗ詈?，在篩選條件合格的前提下，F(xiàn)CA允許參與實(shí)驗(yàn)的企業(yè)向客戶推出創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，測試期一般為3-6個月。FCA將根據(jù)測試的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管政策的制定或完善，在促進(jìn)Fintech等新興業(yè)態(tài)發(fā)展的同時，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

新加坡“監(jiān)管沙盒”的發(fā)展歷程及特點(diǎn)

2015年下半年開始，由于世界貿(mào)易水平的持續(xù)疲軟，新加坡調(diào)整了戰(zhàn)略發(fā)展方向，將建設(shè)“智慧國家”作為政府的重點(diǎn)發(fā)展任務(wù)，全面支持市場創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)增長注入新的活力。在此背景下，新加坡結(jié)合自身的金融業(yè)基礎(chǔ)，不遺余力地推動Fintech企業(yè)、行業(yè)和生態(tài)圈的發(fā)展，目標(biāo)成為世界智能科技大國和智能金融中心。

為推進(jìn)Fintech發(fā)展，新加坡政府于2015年8月在新加坡金管局（MAS）下設(shè)立金融科技和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)（Fintech & Innovation Group，F(xiàn)TIG），并在FTIG內(nèi)建立支付與技術(shù)方案、技術(shù)基礎(chǔ)建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室三個辦公室。并投入2.25億新元推動《金融領(lǐng)域科技和創(chuàng)新計(jì)劃（Financial Sector Technology & Innovation Scheme， FSTI）》，鼓勵全球金融業(yè)在新加坡建立創(chuàng)新和研發(fā)中心，全面支持地區(qū)金融業(yè)發(fā)展。但設(shè)立FTIG對Fintech發(fā)展的支持力度有限，于是在2016年5月由新加坡創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（SG-Innovate）和新加坡金融管理局（MAS）聯(lián)合設(shè)立金融科技署（Fintech Office）來管理金融科技業(yè)務(wù)并為創(chuàng)新企業(yè)提供一站式服務(wù)，其中SG-Innovate是新加坡國立研究基金會（NRF）下屬公司，主要任務(wù)就是協(xié)助新創(chuàng)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)將科研成果商品化，具體涵蓋了智能能源、數(shù)據(jù)制造、金融科技、數(shù)據(jù)醫(yī)藥以及物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域。新設(shè)立的金融科技署的主要工作包括：審查、申請津貼和研究經(jīng)費(fèi)，執(zhí)行政府對Fintech的補(bǔ)助計(jì)劃，對金融科技企業(yè)提供監(jiān)管一站式審批援助；完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、解決人才培養(yǎng)和人力需求的矛盾，提升企業(yè)組織核心競爭力；管理新加坡Fintech品牌及推廣戰(zhàn)略，執(zhí)行Fintech的推廣活動，致力于打造全球金融科技中心。

為了實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)和促進(jìn)Fintech產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的目的，在2016年6月提出了“監(jiān)管沙盒”（Regulatory Sandbox）制度，為企業(yè)創(chuàng)新提供一個良好的制度環(huán)境。監(jiān)管沙盒是一個“試驗(yàn)區(qū)”，市場放松產(chǎn)品和服務(wù)的法律監(jiān)管和約束，允許傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)和初創(chuàng)企業(yè)在這個既定的“安全區(qū)域”內(nèi)試驗(yàn)新產(chǎn)品、新服務(wù)、新模式等創(chuàng)新，甚至可以根據(jù)“試驗(yàn)結(jié)果”修改和提出新的法律制度。這種“監(jiān)管沙盒”制度是非常值得肯定的金融監(jiān)管政策，一方面創(chuàng)新的實(shí)時性要求較高，而監(jiān)管因?yàn)闆]有先例所以審批周期長，很容易錯過科技創(chuàng)新的發(fā)展時機(jī)，“監(jiān)管沙盒”有效地解決了這個矛盾，讓創(chuàng)新在指定區(qū)域和范圍內(nèi)即時開展，提高了創(chuàng)新開發(fā)能力；另一方面，技術(shù)創(chuàng)新有很高的失敗風(fēng)險(xiǎn)，可能影響創(chuàng)業(yè)者和消費(fèi)者的利益，如果控制不好甚至?xí)劤上到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，破壞金融系統(tǒng)穩(wěn)定，“監(jiān)管沙盒”能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)保持在可控范圍內(nèi)，降低了創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)性。

澳大利亞“監(jiān)管沙盒”的發(fā)展歷程與特點(diǎn)

澳財(cái)長莫里森（Scott Morrison）2016年3月21日發(fā)布聲明表示，聯(lián)邦政府將批準(zhǔn)澳大利亞證券和投資委員會（ASIC）成立并管理“監(jiān)管沙盒”，使處于試驗(yàn)階段的金融科技公司也能夠應(yīng)對監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，從而降低上市的成本和時間。

2016年12月14日，澳大利亞證券和投資委員會（the Australian Securities and Investment Commision，以下簡稱“ASIC”）發(fā)布了一份指引文件（regulatory guides）。該指引允許符合條件的金融科技公司（Fintech 公司）在向 ASIC 備案之后，無需持有金融服務(wù)或信貸許可證即可測試特定業(yè)務(wù)。

這項(xiàng)金融科技許可證豁免提案首次出現(xiàn)于 ASIC 在2016年6月發(fā)布的征求意見稿，這次公布的版本是 ASIC 根據(jù)從金融科技界得到的反饋對提案做出調(diào)整之后的版本。同時，ASIC 將采取“具體問題具體分析”的監(jiān)管方式。對一些特殊項(xiàng)目，允許有關(guān)企業(yè)申請延期，最長可申請12個月的延期并且接受測試的零售客戶人數(shù)可擴(kuò)展到200人。然而，符合條件的企業(yè)中不包括網(wǎng)絡(luò)貸款等公司，但支付領(lǐng)域的初創(chuàng)企業(yè)可以從本次豁免中受益。

ASIC 的金融科技公司許可證豁免是獨(dú)特的。還沒有哪個主流監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予某類服務(wù)豁免許可。這樣做能夠允許符合要求的企業(yè)在通知監(jiān)管者之后，在未進(jìn)行單獨(dú)申請的情況下開始進(jìn)行商業(yè)應(yīng)用測試。金融科技公司和初創(chuàng)公司現(xiàn)在已經(jīng)比以往擁有更多面向消費(fèi)者的測試其創(chuàng)新性金融服務(wù)和信貸服務(wù)的渠道。在此之前，他們必須在承擔(dān)許多監(jiān)管成本之后，才能開始經(jīng)營一家公司。ASIC 的金融科技公司許可證豁免規(guī)定反映出我們對金融服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)新工作的支持。同時，也注重確保對創(chuàng)新性產(chǎn)品和服務(wù)予以的適當(dāng)監(jiān)管和對消費(fèi)者的保護(hù)。

不同國家“監(jiān)管沙盒”異同比較

英國、新加坡、澳大利亞等國對Fintech的監(jiān)管均運(yùn)用“監(jiān)管沙盒”制度，“監(jiān)管沙盒”由英國首創(chuàng)，新加坡在沿襲英國“監(jiān)管沙盒”的基礎(chǔ)上又對其進(jìn)行一定改良，所以總體而言，新加坡對Fintech的監(jiān)管方式與英國類似，但也有部分不同。

首先，就監(jiān)管主體而言，自2013年起，英國金融服務(wù)管理局（FSA）分為金融行為監(jiān)管局（FCA）和審慎監(jiān)管局（PRA），將對Fintech的監(jiān)管劃入FCA的監(jiān)管范疇；而新加坡則于2015年8月在新加坡金管局（MAS）下新設(shè)立金融科技和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)（FTIG），并為進(jìn)一步支持Fintech創(chuàng)新，在2016年5月由新加坡創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（SG-Innovate）和新加坡金融管理局（MAS）聯(lián)合設(shè)立金融科技署（Fintech Office）來管理金融科技業(yè)務(wù)并為創(chuàng)新企業(yè)提供一站式服務(wù)。

其次，就監(jiān)管力度而言，新加坡較英國更為寬松和靈活。英國身為傳統(tǒng)老牌金融中心，在制度設(shè)立方面更為穩(wěn)健和嚴(yán)苛，如英國對于Fintech企業(yè)在“監(jiān)管沙盒”中的時間有更明確要求，一般為3-6個月；雖說新加坡對于在“監(jiān)管沙盒”中的Fintech企業(yè)也有時間要求，但卻沒有給出具體時長，時間更為彈性。

最后，就“監(jiān)管沙盒”的適用范疇而言，雖然兩國發(fā)布“監(jiān)管沙盒”的目的均是為了支持金融創(chuàng)新，但新加坡發(fā)布的《金融科技監(jiān)管沙盒指南》的征求意見稿中明確將范圍局限于Fintech領(lǐng)域，英國頒布的“監(jiān)管沙盒”的適用范圍則更廣，運(yùn)用于“顛覆性創(chuàng)新”，而不僅局限于Fintech領(lǐng)域。所謂“顛覆性創(chuàng)新”，主要包括如下兩點(diǎn)內(nèi)容：一、應(yīng)是能夠顛覆現(xiàn)有流程或市場的創(chuàng)新；二、其核心標(biāo)準(zhǔn)是創(chuàng)新是否有益于消費(fèi)者。

通過以上新加坡與英國對Fintech的監(jiān)管比較，可見兩國對“監(jiān)管沙盒”制度的運(yùn)用大體一致，但也都根據(jù)兩國的具體國情進(jìn)行具體實(shí)施，對其他國家而言，若要借鑒“監(jiān)管沙盒”來對本國的Fintech實(shí)施監(jiān)管，在把握“監(jiān)管沙盒”大體方針的基礎(chǔ)上，也需依據(jù)本國國情，與本國的土壤相融合，發(fā)展出適合本國的Fintech監(jiān)管道路，切不可盲目地硬搬照抄。

中國“監(jiān)管沙盒”及未來發(fā)展

2013年黃震在央行會議上提出要進(jìn)行軟法治理、柔性監(jiān)管，得到央行的支持和重視。對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管，中國很早就有了柔性監(jiān)管的思路，而且也正在實(shí)踐，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會的成立和標(biāo)準(zhǔn)工作的啟動就是很好的證明。這方面，中國比歐美早了三年。

2017年2月16日的《中國互聯(lián)網(wǎng)金融安全發(fā)展報(bào)告2016》發(fā)布會上，北京市金融工作局黨組書記霍學(xué)文透露，北京政府將對互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行“監(jiān)管沙盒”模式的試驗(yàn)，以位于北京房山區(qū)的“北京互聯(lián)網(wǎng)金融安全示范產(chǎn)業(yè)園”作為試驗(yàn)地。“監(jiān)管沙盒”模式的試驗(yàn)過程中將著力打造網(wǎng)貸行業(yè)協(xié)會，即北京市網(wǎng)貸行業(yè)協(xié)會。此外，北京互聯(lián)網(wǎng)金融安全示范產(chǎn)業(yè)園將聚焦于三類事業(yè)，第一是高端技術(shù)、安全技術(shù)的研發(fā)；第二是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制訂；第三是聚集頂尖企業(yè)。

據(jù)霍學(xué)文透露，北京市對互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展已有明確的布局，包括在中關(guān)村發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在北京互聯(lián)網(wǎng)金融安全示范產(chǎn)業(yè)園集中發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融安全。

在發(fā)布會上，霍學(xué)文指出，北京互聯(lián)網(wǎng)金融安全示范產(chǎn)業(yè)園的示范作用可在五個方面體現(xiàn)：第一，組織示范，互聯(lián)網(wǎng)金融生態(tài)中的企業(yè)應(yīng)組織起來；第二，制度優(yōu)勢，把制度優(yōu)勢示范出來；第三，“技術(shù)是示范產(chǎn)業(yè)園的核心”，以技術(shù)驅(qū)動進(jìn)行廣泛的、共同的對接和試驗(yàn)；第四，標(biāo)準(zhǔn)示范，通過互聯(lián)網(wǎng)金融安全示范產(chǎn)業(yè)園，制訂一些北京的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國家標(biāo)準(zhǔn)甚至世界的標(biāo)準(zhǔn)；第五，打造一批國際頂尖、國內(nèi)領(lǐng)先、在行業(yè)起到示范作用的互聯(lián)網(wǎng)金融安全企業(yè)。

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