互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管：功能體系、發(fā)展進(jìn)路與價值基礎(chǔ)

文|上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院 唐士亞

4月12日訊，互聯(lián)網(wǎng)金融是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金融通、支付、投資和信息服務(wù)中介服務(wù)的新型金融業(yè)務(wù)模式，對金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、組織和服務(wù)等面產(chǎn)生了深刻影響。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融主要業(yè)態(tài)模式包括互聯(lián)網(wǎng)支付、網(wǎng)絡(luò)借貸(P2P與網(wǎng)絡(luò)小額貸款)、股權(quán)眾籌融資、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售、互聯(lián)網(wǎng)保險、互聯(lián)網(wǎng)信托業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融。就本質(zhì)屬性而言，互聯(lián)網(wǎng)金融并未超出金融的范疇，其主要功能仍舊是資金融通、風(fēng)險管理、價格發(fā)現(xiàn)與支付結(jié)算，沒有改變金融風(fēng)險隱蔽性、傳染性、廣泛性和突發(fā)性的特點(diǎn)。

互聯(lián)網(wǎng)金融在我國經(jīng)歷了2012～2016年爆炸式發(fā)展之后，逐漸暴露出當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管體制存在監(jiān)管空白與重復(fù)監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)缺乏明確且有可操作性的監(jiān)管規(guī)則以及行業(yè)自律軟弱無力等諸多弊端，P2P平臺跑路、第三方支付盜刷、互聯(lián)網(wǎng)個人理財詐騙等事件更凸顯了構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體系的緊迫性與必要性。學(xué)界與監(jiān)管層已注意到互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展過程中暴露出的風(fēng)險隱患并作出探索互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體系的積極回應(yīng)。張曉樸提出了互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的十二條原則，探索有效的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管范式;安邦坤、阮金陽(2014)認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管及法律規(guī)則的構(gòu)建應(yīng)將互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者利益保護(hù)置于首位，金融創(chuàng)新與金融安全并舉;李真(2014)指出，提供有效的法律供給可作為塑造互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管邏輯的有效進(jìn)路。對于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管實(shí)務(wù)，在中央層面，銀監(jiān)會于2015年1月新設(shè)普惠金融部監(jiān)管P2P網(wǎng)貸，明確了P2P網(wǎng)貸平臺的四條紅線;央行聯(lián)合十部委于2015年7月發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，確立了互聯(lián)網(wǎng)金融主要業(yè)態(tài)的監(jiān)管職責(zé)分工，提出“依法監(jiān)管、適度監(jiān)管、分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管”六條監(jiān)管原則;2016年8月銀監(jiān)會等部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》，成為P2P行業(yè)的“基本法”。地方層面，如浙江省金融辦聯(lián)合多部門于2015年2月出臺《浙江省促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融持續(xù)健康發(fā)展暫行辦法》，對第三方支付機(jī)構(gòu)、P2P平臺、股權(quán)眾籌融資平臺、金融產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售平臺分別制定了相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。此外，我國部分省、市金融監(jiān)管部門和地方金融辦也紛紛出臺一系列關(guān)于規(guī)范本行政區(qū)域內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)章、辦法。

梳理我國近幾年互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管歷程可知，學(xué)界與金融監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管進(jìn)行了大量有益探索，也積累了一定的學(xué)術(shù)成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在理論層面，當(dāng)前金融法學(xué)界對于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的研究多限于監(jiān)管原則探討、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置及監(jiān)管規(guī)則完善等范疇，而關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管功能、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管之法理價值的研究卻乏善可陳。故筆者提出一種“三元功能理論”，分別從經(jīng)濟(jì)功能、社會功能和安全功能這三方面解構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的功能體系，嘗試以功能互動而非功能對立的眼光來審視互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的體系構(gòu)建。在此基礎(chǔ)上， 下文將緊扣“三元功能”這一邏輯主線，依次探討建立在“三元功能理論”基礎(chǔ)之上的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管發(fā)展進(jìn)路與互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體現(xiàn)的法理價值。

一、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的功能體系：“三元功能理論”的提出

(一)“三元功能理論”之內(nèi)涵

互聯(lián)網(wǎng)金融具有開放、普惠、創(chuàng)新、去中介化等特點(diǎn)，在提高金融交易效率、優(yōu)化金融資源配置及豐富投融資渠道方面展現(xiàn)出有別于傳統(tǒng)金融的特點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管亦應(yīng)與之相適應(yīng)。所謂“三元功能理論”，就是認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管具有經(jīng)濟(jì)功能、社會功能和安全功能這三“元”功能。該三“元”功能形成穩(wěn)定的等邊三角形結(jié)構(gòu)，共同構(gòu)成互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的功能體系中互為依托、相互補(bǔ)充的三“元”鼎立之勢，見圖1所示。(括號內(nèi)容為該功能的關(guān)注點(diǎn))

圖1 互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管“三元功能”體系示意圖

“三元功能理論”表明，經(jīng)濟(jì)功能、社會功能和安全功能都很重要，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的規(guī)則制訂、目標(biāo)設(shè)定乃至體系構(gòu)建，都應(yīng)在這“三元功能”之間求得平衡。以下具體闡釋“三元功能”的涵義：

1. 經(jīng)濟(jì)功能

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)功能是通過金融監(jiān)管，提高互聯(lián)網(wǎng)金融效率，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新。金融監(jiān)管是國家出于金融安全的考慮對金融交易主體、金融交易標(biāo)的和金融交易方式進(jìn)行的監(jiān)督管理，通過行政行為這只“看得見的手”彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的缺陷并降低金融創(chuàng)新的風(fēng)險，是國家干預(yù)主義在金融領(lǐng)域的延伸?；ヂ?lián)網(wǎng)金融憑借互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，大大提升了金融信息獲取、交換速度，提高了市場資金匹配效率并降低配置成本，將大量草根投資者閑散資金積沙成塔，實(shí)現(xiàn)需求量巨大的民間資本投融資對接(如P2P、股權(quán)眾籌融資等)并提高了民間閑置資本的利用效率?；ヂ?lián)網(wǎng)金融監(jiān)管既要為互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)有利于提高金融效率的金融業(yè)務(wù)、產(chǎn)品留有必要的試錯空間，又須通過行政干預(yù)來引導(dǎo)此類互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的合法開展，并努力尋求兩者之間的合理平衡。金融創(chuàng)新是提高金融效率的有效進(jìn)路，互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新亦是當(dāng)前金融創(chuàng)新最為活躍的領(lǐng)域。金融創(chuàng)新具有突破監(jiān)管約束的天性，金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新呈現(xiàn)出“金融創(chuàng)新—金融風(fēng)險—金融監(jiān)管—金融再創(chuàng)新”的動態(tài)博弈。由于當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管存在諸多空白，自2012年以來我國互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的迅猛發(fā)展在某種程度上可歸因于其根植于當(dāng)今金融監(jiān)管所未覆蓋的灰色地帶。而放任互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新將使其野蠻生長，釋放風(fēng)險;監(jiān)管過嚴(yán)則又難免壓制其活力，損害效率。因此如何把握互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的尺度—既能夠鼓勵金融創(chuàng)新，又能夠盡早預(yù)見并減少金融創(chuàng)新帶來的風(fēng)險，成為值得我國金融監(jiān)管部門深思的問題。從實(shí)踐來看，我國金融監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新的態(tài)度總體上是支持的。例如，盡管遭到傳統(tǒng)商業(yè)銀行的反對，中國證監(jiān)會仍頒布了《證券投資基金銷售機(jī)構(gòu)通過第三方電子商務(wù)平臺開展業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》，官方認(rèn)可了以余額寶為代表的“寶寶們”通過第三方支付平臺銷售基金的業(yè)務(wù)模式。

2. 社會功能

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的社會功能是保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，實(shí)現(xiàn)普惠金融。互聯(lián)網(wǎng)金融是典型的普惠金融，在消費(fèi)者群體上有別于傳統(tǒng)金融，其主要面向廣大中低收入階層和小微企業(yè)提供金融服務(wù)。而該消費(fèi)群體普遍表現(xiàn)為專業(yè)知識薄弱、資產(chǎn)積累不足，因而風(fēng)險承受能力較差，更需要監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者的特殊保護(hù)。金融產(chǎn)品具有較強(qiáng)的專業(yè)性，特別是一些金融衍生產(chǎn)品的設(shè)計和結(jié)構(gòu)高度復(fù)雜，普通民眾往往缺乏對金融產(chǎn)品的有效判斷、分析能力?；ヂ?lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品不僅具有金融產(chǎn)品的復(fù)雜性和專業(yè)性，還因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)金融去中介化的特點(diǎn)，加劇了交易雙方信息不對稱程度。以P2P網(wǎng)貸中的債權(quán)轉(zhuǎn)讓為例，消費(fèi)者通常僅僅知曉投資期限、投資預(yù)期收益、投資標(biāo)的等基礎(chǔ)要素，而對于初始債權(quán)人信用、債權(quán)風(fēng)險大小、債權(quán)交易的內(nèi)部操作以及產(chǎn)品的交易結(jié)構(gòu)等信息知之甚少。在當(dāng)前缺乏嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入條件下，只需注冊工商營業(yè)執(zhí)照并在工信部登記即可成立互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)企業(yè)，整個行業(yè)呈現(xiàn)出魚龍混雜、良莠不齊的局面。根據(jù)P2P門戶網(wǎng)站“網(wǎng)貸之家”發(fā)布的《中國P2P網(wǎng)貸行業(yè)2014年12月月報》顯示，2014年12月我國新上線網(wǎng)貸平臺127家，當(dāng)月出現(xiàn)不良平臺達(dá)92家，僅僅一個月的不良平臺數(shù)量已超過2013年全年的76家。因此，在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的缺位的局面下，大量不合格互聯(lián)網(wǎng)金融交易平臺出現(xiàn)在市場中進(jìn)行不規(guī)范運(yùn)營，平臺跑路、拆標(biāo)、自融和搭建資金池等違法經(jīng)營現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重?fù)p害了金融消費(fèi)者權(quán)益，互聯(lián)網(wǎng)金融倡導(dǎo)的“普惠金融”反而呈現(xiàn)“普而不惠”的尷尬現(xiàn)狀。

3. 安全功能

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的安全功能是確保資金安全和信息安全。由于現(xiàn)階段互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)存在進(jìn)入門檻偏低、互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)規(guī)模偏小及從業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊等因素，相比較擁有完善風(fēng)控體系的傳統(tǒng)金融行業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的風(fēng)險問題尤為突出。從近期爆發(fā)的互聯(lián)網(wǎng)金融安全問題來看，安全風(fēng)險的主要溯源不是平臺模式風(fēng)險，而是互聯(lián)網(wǎng)金融的網(wǎng)絡(luò)安全性風(fēng)險，即互聯(lián)網(wǎng)金融交易平臺對互聯(lián)網(wǎng)非法攻擊的抵抗能力和對交易資金、客戶信息的保護(hù)能力。具體而言，第三方支付平臺、電子銀行、眾籌平臺、P2P網(wǎng)貸平臺等互聯(lián)網(wǎng)金融交易平臺對于交易資金安全和客戶個人信息保護(hù)應(yīng)成為互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管安全功能的關(guān)注點(diǎn)。此外，在大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用日益普遍的背景下，不少互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)也對客戶信息進(jìn)行創(chuàng)新性應(yīng)用，通過客戶在社交平臺、網(wǎng)頁瀏覽中留下的痕跡來分析客戶的消費(fèi)偏好、消費(fèi)層次及投融資需求等。但這些創(chuàng)新應(yīng)用是否過多挖掘了客戶個人信息而造成對客戶隱私安全的侵犯?互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)能否確保收集的客戶信息不被泄露?這些新問題亦是金融監(jiān)管安全功能的聚焦點(diǎn)。

(二)“三元功能”平衡與金融法統(tǒng)一規(guī)制

事實(shí)上，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的三元功能對應(yīng)了互聯(lián)網(wǎng)金融市場中的三大利益主體：經(jīng)濟(jì)功能對應(yīng)的是互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)，社會功能對應(yīng)的是互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者，安全功能對應(yīng)的是互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管部門。不過，這種對應(yīng)方式也不是絕對的，例如互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)也有確保資金安全和交易安全的安全功能訴求;互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管部門也存在經(jīng)濟(jì)功能的訴求，希望通過有效監(jiān)管提高互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的金融生產(chǎn)效率，這樣才能令監(jiān)管部門更好地實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管政績……但相對而言，在“三元功能”中，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)對經(jīng)濟(jì)功能的訴求最高，金融消費(fèi)者對社會功能的訴求最高，金融監(jiān)管部門對安全功能的訴求最高。因此，“經(jīng)濟(jì)功能對應(yīng)的是互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)，社會功能對應(yīng)的是互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者，安全功能對應(yīng)的是互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管部門”這一說法是放在相對意義上來理解的。

“三元功能”的均衡實(shí)現(xiàn)，實(shí)質(zhì)是三大主體核心利益的實(shí)現(xiàn)。正因核心利益訴求的不同，僅僅依靠三大主體之間的談判、交易、妥協(xié)，只會因?yàn)槿笾黧w對各自利益的私心(即希望有限的金融監(jiān)管資源側(cè)重于實(shí)現(xiàn)本主體對應(yīng)的那種功能)而導(dǎo)致矛盾的不可調(diào)和，無法實(shí)現(xiàn)三大主體利益博弈的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。因此，只有引入中立、穩(wěn)定的制度規(guī)范—金融法律，才能以“法官”的方式合理平衡各方利益，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。具體而言，在制訂、實(shí)施金融法律的過程中，應(yīng)承認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者由于信息不對稱導(dǎo)致的弱勢地位，并在法律上給予舉證責(zé)任倒置、金融產(chǎn)品和服務(wù)提供者欺詐消費(fèi)者須承擔(dān)懲罰性賠償?shù)忍厥獗Ｗo(hù);通過金融立法的授權(quán)規(guī)定，明確金融監(jiān)管部門對于互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管職責(zé)與職權(quán)，并在法律層面明確各類互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn);在有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)金融的立法中堅持“底線思維”，對底線之上的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)予以放行，實(shí)現(xiàn)審慎法律監(jiān)管與防范金融創(chuàng)新風(fēng)險之間的合理平衡，給互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)開展創(chuàng)新業(yè)務(wù)吃下“定心丸”，見圖2所示。

圖2 金融法統(tǒng)一規(guī)制示意圖

互聯(lián)網(wǎng)金融在我國目前仍處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初級階段，在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融所牽涉的調(diào)整對象還未完全確定和互聯(lián)網(wǎng)金融法律風(fēng)險未被充分認(rèn)知的情況下，此時想要一步到位地構(gòu)建一個互聯(lián)網(wǎng)金融法律體系顯然不切實(shí)際。針對P2P、股權(quán)眾籌融資、互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融等互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)進(jìn)行首次立法所采取的必然是制訂效率高、修改成本低的部門規(guī)章等低位階法律規(guī)范。與此同時，《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《證券投資基金法》、《保險法》等傳統(tǒng)金融法律已暴露出與互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)的沖突，應(yīng)當(dāng)逐步進(jìn)行修改、完善。以股權(quán)眾籌融資為例，現(xiàn)行《證券法》第10條規(guī)定：“公開發(fā)行證券，必須符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件，并依法報經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者國務(wù)院授權(quán)的部門核準(zhǔn)，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，任何單位和個人不得公開發(fā)行證券。有下列情形之一的，為公開發(fā)行……(二)向特定對象發(fā)行證券累計超過二百人的……”而在實(shí)踐中，利用股權(quán)眾籌進(jìn)行融資，人數(shù)越多，項(xiàng)目風(fēng)險反而越小。若要鼓勵、扶持股權(quán)眾籌的發(fā)展，必須要對《證券法》進(jìn)行增加“眾籌豁免”條款之修改，突破目前對于公開發(fā)行證券“二百人”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，否則在現(xiàn)行法律條件下股權(quán)眾籌很容易觸及非法公開發(fā)行股份的法律底線。

在現(xiàn)行法律及司法解釋適用層面，需要根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展中暴露出的實(shí)踐需求進(jìn)行完善與更新。具體而言：在民商事法律方面，電子合同是互聯(lián)網(wǎng)金融交易的主要合同形式，點(diǎn)擊合同、瀏覽合同及電子證據(jù)的效力及其證明需要司法解釋進(jìn)一步釋明。P2P網(wǎng)貸中的獨(dú)立擔(dān)保與反擔(dān)保、風(fēng)險買斷仍舊爭議不斷，司法實(shí)踐中不同法官對此的理解也有差異;在刑事法律方面，互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)可能涉及的罪名主要是“非法吸收公眾存款罪”與“集資詐騙罪”，在罪名認(rèn)定中應(yīng)遵循四要件構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)：采取資金池模式、發(fā)布虛假借款信息向不特定人群募集資金用于其他投資、發(fā)布虛假高利息借款信息及通過“借款還新”短期募集大量資金;在行政法律方面，構(gòu)建行政處罰與刑事處罰的合理銜接模式，注意區(qū)分行政處罰與刑事處罰的界限。對于涉案金額不大、社會危險性較小的互聯(lián)網(wǎng)金融違法違規(guī)案件，應(yīng)堅持初次處罰采取行政處罰，若累計涉案金額較大且短時間內(nèi)多次故意違法行政法律法規(guī)、性質(zhì)惡劣的，則采取刑事處罰規(guī)制。行政處罰與刑事處罰銜接的標(biāo)準(zhǔn)、程序和適用需要在司法實(shí)踐中探索與完善。

(三)“三元功能”與監(jiān)管部門協(xié)同監(jiān)管

《指導(dǎo)意見》規(guī)定我國互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)根據(jù)具體業(yè)務(wù)的不同實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，其中銀監(jiān)會負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)信托和互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融的監(jiān)管;證監(jiān)會監(jiān)管股權(quán)眾籌融資、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售業(yè)務(wù);保監(jiān)會監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)保險業(yè)務(wù);人民銀行負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管;工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)涉及的電信業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。應(yīng)該來說，分業(yè)監(jiān)管在金融業(yè)嚴(yán)格遵循分業(yè)經(jīng)營的背景下具有合理性。因?yàn)椴煌慕鹑跈C(jī)構(gòu)在各自行業(yè)內(nèi)開展金融業(yè)務(wù)，在分業(yè)監(jiān)管中金融機(jī)構(gòu)各自對應(yīng)著相應(yīng)的監(jiān)管部門，監(jiān)管部門的職責(zé)和分工也十分清晰。在互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的初期階段，由于互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品種類及復(fù)雜程度有限，分業(yè)監(jiān)管是一種可行的監(jiān)管模式。但我們也應(yīng)清醒地看到，當(dāng)前許多互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)向著全牌照方向發(fā)展，余額寶、招財寶等“寶寶類”產(chǎn)品也同時兼具存、貸、結(jié)等不同金融業(yè)務(wù)功能，互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)正朝著金融產(chǎn)品業(yè)態(tài)交叉交錯、金融企業(yè)全牌照經(jīng)營的方向邁進(jìn),互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)跨行業(yè)、跨市場的特點(diǎn)愈發(fā)突出。現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式對于互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的業(yè)態(tài)交叉特征缺乏科學(xué)劃分監(jiān)管部門的標(biāo)準(zhǔn)，將會導(dǎo)致監(jiān)管部門對于混合型互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品發(fā)生監(jiān)管職責(zé)混亂，造成多重監(jiān)管或監(jiān)管缺位。

分業(yè)監(jiān)管模式與互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的“三元功能”之間存在天然的矛盾。分業(yè)監(jiān)管模式無法實(shí)現(xiàn)對混合型互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品和全牌照互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的有效監(jiān)管，不適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)跨行業(yè)、跨市場的發(fā)展方向，將導(dǎo)致多重監(jiān)管或監(jiān)管缺位，不符合“經(jīng)濟(jì)功能”對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管應(yīng)促進(jìn)金融生產(chǎn)效率提高的要求;分業(yè)監(jiān)管模式中，各監(jiān)管部門針對各自監(jiān)管的業(yè)務(wù)領(lǐng)域出臺的資金安全、信息安全的標(biāo)準(zhǔn)往往并不統(tǒng)一，加大了客戶對互聯(lián)網(wǎng)金融平臺安全性的疑問，也容易導(dǎo)致侵權(quán)糾紛法律適用時的混亂;互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的“社會功能”強(qiáng)調(diào)對金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，而分業(yè)監(jiān)管模式下各監(jiān)管部門都有“只管自己一畝三分地”的本能沖動，當(dāng)金融消費(fèi)者購買混合型互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品出現(xiàn)侵權(quán)糾紛時，金融消費(fèi)者的合法權(quán)益難以得到切實(shí)維護(hù)。

因此，改變分業(yè)監(jiān)管體制的固有弊端，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管“三元功能”的實(shí)現(xiàn)，需要加強(qiáng)各部門間的協(xié)同監(jiān)管。此次《指導(dǎo)意見》中指出“各監(jiān)管部門要相互協(xié)作、形成合力，充分發(fā)揮出金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度的作用。人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)發(fā)展及相關(guān)風(fēng)險，對監(jiān)管政策進(jìn)行跟蹤評估，適時提出調(diào)整建議，不斷總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)”。但考慮到創(chuàng)立于2000年的央行會同“三會”、外匯局共同建立的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席制度并不成功，且當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融分業(yè)監(jiān)管格局帶來的部門間監(jiān)管競爭客觀存在，使得各監(jiān)管部門對某些政策存在很大的利益糾葛，因此部際聯(lián)席會議制度對于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管部門協(xié)同監(jiān)管的作用尚待實(shí)踐檢驗(yàn)。

二、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的發(fā)展進(jìn)路：以“三元功能”為視角

(一)經(jīng)濟(jì)功能視角下的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)功能強(qiáng)調(diào)了金融監(jiān)管應(yīng)在審慎監(jiān)管與鼓勵金融創(chuàng)新之間找到合理平衡點(diǎn)，為互聯(lián)網(wǎng)金融效率之提升創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境。針對經(jīng)濟(jì)功能，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管應(yīng)在市場準(zhǔn)入與市場運(yùn)營兩方面構(gòu)筑監(jiān)管制度。其一，在市場準(zhǔn)入監(jiān)管制度方面，金融監(jiān)管部門對于互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品應(yīng)以審批制為主、備案制為輔，確保投放市場的金融產(chǎn)品設(shè)計可靠、風(fēng)險可控，確?；ヂ?lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)是符合監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、不觸碰法律底線的。互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管在市場準(zhǔn)入門檻上應(yīng)為金融創(chuàng)新留有空間，可以在劃定紅線的基礎(chǔ)上予以放行紅線標(biāo)準(zhǔn)之上的金融創(chuàng)新產(chǎn)品。通過行業(yè)競爭洗牌，進(jìn)行行業(yè)自律，形成行業(yè)梯隊，最終達(dá)成一個合理的行業(yè)準(zhǔn)入門檻。其二，在市場運(yùn)營監(jiān)管制度方面，由于現(xiàn)階段互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展非常迅速，各類創(chuàng)新業(yè)務(wù)層出不窮，互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的定位、設(shè)計、涉及行業(yè)及各自規(guī)模等差異較大，很難用一套固定、標(biāo)準(zhǔn)化的細(xì)則進(jìn)行監(jiān)管。建議監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)平臺規(guī)模、產(chǎn)品性質(zhì)、業(yè)務(wù)類型實(shí)施分類監(jiān)管，發(fā)放不同的牌照建立差異化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

(二)社會功能視角下的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管

金融消費(fèi)者是推動互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的核心力量，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管社會功能的關(guān)注點(diǎn)，亦是完善、發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管制度的重要方面?；ヂ?lián)網(wǎng)金融通過降低投資門檻便利了廣大中小投資者參與互聯(lián)網(wǎng)金融投資活動。但由于互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性和互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)處理機(jī)制“后臺化”、“隱形化”等因素的疊加，相比傳統(tǒng)金融，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)在信息來源、資金流向等方面對比金融消費(fèi)者，具有更加明顯的不對等優(yōu)勢?；ヂ?lián)網(wǎng)金融企業(yè)與客戶之間的信息不對稱主要包括兩個方面：第一是對互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品本身的信息不對稱，金融企業(yè)掌握著金融產(chǎn)品的全部信息而客戶獲取產(chǎn)品信息的途徑有限，客戶難以真正評估金融產(chǎn)品的設(shè)計、定價是否合理，風(fēng)險防范是否到位;第二是對互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)運(yùn)營信息的不對稱，客戶難以了解互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)運(yùn)營的真實(shí)狀況，更無從衡量互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的違約風(fēng)險。

因此，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管應(yīng)強(qiáng)化保護(hù)金融消費(fèi)者的知情權(quán)，對互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)的信息披露和風(fēng)險提示進(jìn)行強(qiáng)制要求。具體而言，監(jiān)管部門可根據(jù)P2P、股權(quán)眾籌、金融產(chǎn)品網(wǎng)銷等不同業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，在資金流向、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、風(fēng)險大小等方面規(guī)定強(qiáng)制性的信息披露標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險提示義務(wù)。由于金融消費(fèi)者在證據(jù)收集方面存在天然的劣勢，在糾紛中應(yīng)由金融產(chǎn)品、服務(wù)的提供者承擔(dān)已履行信息披露和風(fēng)險提示義務(wù)的證明責(zé)任。如果金融產(chǎn)品、服務(wù)的提供者怠于履行相關(guān)提示義務(wù)，導(dǎo)致金融消費(fèi)者基于錯誤認(rèn)識而購買互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品并遭受損失的，金融消費(fèi)者有權(quán)要求賠償[6]。此外，金融監(jiān)管部門還可以探索建立互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛在線解決機(jī)制，鼓勵民間組織參與金融糾紛的處理，增加金融消費(fèi)者協(xié)商、談判的權(quán)利，充分保障金融消費(fèi)者合法權(quán)益。

(三)安全功能視角下的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管

互聯(lián)網(wǎng)金融利用云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)顯著提高了信息交換、資金匹配的效率，帶動了互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。但現(xiàn)階段互聯(lián)網(wǎng)金融有關(guān)技術(shù)并不成熟，多數(shù)中小互聯(lián)網(wǎng)金融平臺的技術(shù)儲備十分薄弱，安全風(fēng)控能力有限，交易資金被盜和客戶隱私信息泄露等事件時有發(fā)生?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的技術(shù)性風(fēng)險已嚴(yán)重威脅了互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)和金融消費(fèi)者的資金安全和信息安全。對此，金融監(jiān)管部門應(yīng)將安全標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)列為互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)重要的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對安全、風(fēng)控能力不達(dá)標(biāo)的企業(yè)直接一票否決;對于經(jīng)過警告、限期整改后安全防范水平仍不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，可強(qiáng)制停業(yè)整頓乃至強(qiáng)制退出。

在互聯(lián)網(wǎng)金融時代，“告知與許可”、“匿名化”等隱私權(quán)保護(hù)傳統(tǒng)原則暴露出明顯局限性。大數(shù)據(jù)技術(shù)的普遍應(yīng)用使得公民對個人信息的控制程度減弱，公民個人信息往往能被互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)所挖掘并轉(zhuǎn)化為具有經(jīng)濟(jì)價值的商業(yè)信息，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)利用便捷的線上交易而高頻次服務(wù)客戶，收集、積累了客戶的大量數(shù)據(jù)，這也是互聯(lián)網(wǎng)金融時代中信息利用的必然趨勢。因此，金融監(jiān)管需轉(zhuǎn)變思路，將對信息安全的重點(diǎn)監(jiān)管對象由數(shù)據(jù)收集者、數(shù)據(jù)控制者轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)使用者，強(qiáng)化數(shù)據(jù)使用者合法使用個人信息之義務(wù)，要求對公民個人信息的使用是合法而不侵犯公民隱私權(quán)的、客戶個人數(shù)據(jù)的使用是服務(wù)正當(dāng)商業(yè)經(jīng)營的，從而在大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用與信息安全保障之間找到合理平衡。

三、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的價值基礎(chǔ)：以“三元功能”為切入點(diǎn)

從語義分析的角度考察，價值是一個表征“偏好”的范疇，是用以表示事物所具有的對主體有意義的、可以滿足主體需要的功能和屬性的概念。金融法價值體系所包含的各種價值是與金融法律直接相關(guān)的價值，如金融安全、金融效率、金融公平、金融秩序等價值。在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中，金融監(jiān)管部門以金融法律法規(guī)為制度依據(jù)而開展金融監(jiān)管。嚴(yán)格意義而言，“互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管”的實(shí)質(zhì)是“互聯(lián)網(wǎng)金融的法律監(jiān)管”，金融監(jiān)管是將金融法律從“應(yīng)然”狀態(tài)轉(zhuǎn)化為“實(shí)然”狀態(tài)的過程，與金融法律直接相關(guān)的多種法理價值也在互聯(lián)網(wǎng)金融的法律監(jiān)管中得到體現(xiàn)。因此，以“三元功能”為切入點(diǎn)，下文將揭示互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管背后的價值基礎(chǔ)。

(一)經(jīng)濟(jì)功能與效率價值

效率意指以最少的資源消耗取得同樣多的產(chǎn)出效果，或以同樣的資源消耗取得最大的產(chǎn)出效果。金融法律以其特有的權(quán)威性的分配權(quán)利和義務(wù)之方式，實(shí)現(xiàn)金融效率的最大化。規(guī)范的金融監(jiān)管應(yīng)有其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)邏輯和宗旨，即以良好的金融監(jiān)管維護(hù)金融法律對金融資源的權(quán)利、義務(wù)分配，保證金融資源的優(yōu)化配置和使用。

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管主要通過以下方式促進(jìn)效率價值的實(shí)現(xiàn)：第一，保護(hù)法律所確認(rèn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融交易主體之間的財產(chǎn)占有、使用、收益和交換。產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明確是有效利用金融資源的前提條件，在法律確認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)金融市場各參與主體財產(chǎn)權(quán)的同時，金融監(jiān)管部門還要監(jiān)督、管理好財產(chǎn)權(quán)有效利用的機(jī)制，并為財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移提供保障和便利;第二，不斷提升監(jiān)管效能，減少互聯(lián)網(wǎng)金融市場的交易費(fèi)用。交易費(fèi)用是經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行費(fèi)用，包括信息費(fèi)用、保護(hù)產(chǎn)權(quán)費(fèi)用、執(zhí)行合約費(fèi)用及時間費(fèi)用等。為減少交易費(fèi)用，金融監(jiān)管部門一方面應(yīng)通過簡政放權(quán)、提高執(zhí)法人員素質(zhì)和水平來強(qiáng)化監(jiān)管效率的提升，減少內(nèi)部交易費(fèi)用(即監(jiān)管成本);另一方面應(yīng)通過監(jiān)管來優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)金融市場的經(jīng)營、投資環(huán)境，保證各交易主體以最可靠、最安全的手續(xù)達(dá)到預(yù)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，減少外部交易費(fèi)用(即市場交易成本)。

(二)社會功能與人權(quán)價值

人權(quán)是人的價值和社會承認(rèn)，人權(quán)的法律本質(zhì)屬性表現(xiàn)為法律對人權(quán)利益的維護(hù)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融監(jiān)管語境中的人權(quán)價值，主要指互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管對于金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)所體現(xiàn)的價值，主要包括保護(hù)金融消費(fèi)者的公平交易權(quán)、知情權(quán)及損害賠償權(quán)等基本權(quán)利。而這些金融消費(fèi)者基本權(quán)利具有繁衍其他權(quán)利的功能，金融消費(fèi)者權(quán)利內(nèi)容的充實(shí)都以基本權(quán)利為邏輯起點(diǎn)。

法律規(guī)定了金融消費(fèi)者法定人權(quán)的內(nèi)容和范圍，為人權(quán)的享有、實(shí)現(xiàn)、行政保護(hù)和司法救濟(jì)提供了法定標(biāo)準(zhǔn)。與被動性的金融消費(fèi)者人權(quán)保護(hù)的司法救濟(jì)相比，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管作為金融消費(fèi)者人權(quán)保護(hù)的行政保護(hù)手段，具有主動性。金融監(jiān)管部門須憑借國家強(qiáng)制力，及時、有效地對侵犯互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者權(quán)利的行為予以制止、制裁，把侵權(quán)人(包括監(jiān)管部門自身)對金融消費(fèi)者人權(quán)的侵害影響限制在最低程度上，而不至于在人權(quán)已經(jīng)受到侵害或完全被侵害時才予以司法救濟(jì)。

(三)安全功能與秩序價值

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的安全功能是確保資金安全和信息安全，其核心是為維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)金融市場的良好秩序而服務(wù)。在哲學(xué)中，秩序是一個系統(tǒng)的范疇，指事物存在的一種有規(guī)則的關(guān)系狀態(tài)。博登海默認(rèn)為，秩序“意指在自然進(jìn)程和社會進(jìn)程中都存在某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性”。抽象地說，互聯(lián)網(wǎng)金融秩序表示在互聯(lián)網(wǎng)金融市場中存在著某種程度的交易關(guān)系的穩(wěn)定性、交易進(jìn)程的連續(xù)性、交易行為的規(guī)則性以及財產(chǎn)與心理的安全性。資金和信息是金融交易的兩大關(guān)鍵要素，良好互聯(lián)網(wǎng)金融秩序需要有資金安全與信息安全之基礎(chǔ)。

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的秩序價值體現(xiàn)在金融監(jiān)管對于互聯(lián)網(wǎng)金融市場秩序的安全保障作用。金融監(jiān)管部門通過頒布強(qiáng)制性的安全、風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)，對互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的安全、風(fēng)控能力加以必要限制，確保合格金融企業(yè)出現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)金融交易中，完善風(fēng)險識別、風(fēng)險排查、風(fēng)險量化和風(fēng)險防范機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對客戶資金和客戶信息的安全保障。在此基礎(chǔ)上，互聯(lián)網(wǎng)金融交易的參與主體才能在有安全感的市場環(huán)境中穩(wěn)定地進(jìn)行金融交易，互聯(lián)網(wǎng)金融秩序才能建立、運(yùn)行并加以發(fā)展。

結(jié)語

互聯(lián)網(wǎng)金融是一種新興的金融業(yè)態(tài)，為金融監(jiān)管帶來諸多挑戰(zhàn)。事實(shí)上，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)，亦是金融監(jiān)管者面臨的難解困局：如何在提高金融效率與維護(hù)金融安全之間恰當(dāng)?shù)仄胶?金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)又應(yīng)如何契入金融效率與金融安全的動態(tài)博弈中?此外，由于金融監(jiān)管的格局是基于已有的金融業(yè)務(wù)并遵從法律規(guī)定確立的，當(dāng)金融創(chuàng)新出現(xiàn)后，難以找到或客觀上并不存在明確的主監(jiān)管機(jī)構(gòu)，最終導(dǎo)致金融風(fēng)險的不斷累積，進(jìn)而引致系統(tǒng)性金融危機(jī)爆發(fā)。

筆者提出的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管“三元功能理論”從“三元功能”之平衡的角度探討了有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的一些現(xiàn)實(shí)問題。但也清醒地認(rèn)識到，對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的功能體系、發(fā)展進(jìn)路及價值基礎(chǔ)進(jìn)行探討是一種前瞻性的理論研究，互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展過程中產(chǎn)生的實(shí)際問題仍需要從實(shí)踐中尋找答案、在金融法律中尋求法律解答，才能形成“實(shí)踐推動理論、理論反哺實(shí)踐”的良性互動。

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