遲到的“沙盒監(jiān)管”

三年，又一次全國(guó)兩會(huì)，筆者終于看到全國(guó)人大代表、中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)王景武將在兩會(huì)期間提出建議，試點(diǎn)推進(jìn)“監(jiān)管沙盒”機(jī)制。這是筆者多年的愿景，監(jiān)管層開(kāi)始接受并推進(jìn)“沙盒監(jiān)管”。

沙盒監(jiān)管是筆者多年來(lái)一直提議監(jiān)管關(guān)注的模式，三年前我就開(kāi)始研究這個(gè)領(lǐng)域，發(fā)現(xiàn)這種模式非常適合我國(guó)現(xiàn)階段的金融發(fā)展?fàn)顩r。讓我們一起盤(pán)整下沙盒監(jiān)管的那些事。

近年來(lái)，金融科技的高度發(fā)展，金融產(chǎn)品層出不窮，人工智能飛速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)支付已經(jīng)成為每個(gè)人生活必不可少的一部分，金融科技的高速發(fā)展已經(jīng)改變了人們的生活方式，整個(gè)金融市場(chǎng)進(jìn)入了歷史的新階段。2017年8月，筆者寫(xiě)過(guò)關(guān)于沙盒監(jiān)管的文章《神奇的“監(jiān)管沙箱”》，但是近期隨著各類(lèi)產(chǎn)品和服務(wù)的多樣化，整個(gè)市場(chǎng)也變得風(fēng)險(xiǎn)性更高，越來(lái)越復(fù)雜，出現(xiàn)了難以控制的不確定的風(fēng)險(xiǎn)，金融的高度發(fā)展和相應(yīng)的監(jiān)管存在了脫節(jié)，沙盒監(jiān)管再次走入大眾的視線(xiàn)，如何有效的控制和降低風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)金融業(yè)應(yīng)該高度重視的問(wèn)題。中國(guó)的各路金融人士，相繼提出了“沙河監(jiān)管”，中國(guó)社科院金融研究所副所長(zhǎng)胡濱在出席論壇年會(huì)時(shí)表示，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融目前已經(jīng)具備“監(jiān)管沙盒”運(yùn)作的基礎(chǔ)條件，建議在“一行三會(huì)”之上設(shè)立實(shí)體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)“監(jiān)管沙盒”運(yùn)作，以平衡金融創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)。

“沙盒監(jiān)管”的由來(lái)

沙盒，又稱(chēng)為沙箱，它是指取自計(jì)算機(jī)用語(yǔ)，屬于一種虛擬的技術(shù)。沙盒監(jiān)管是英國(guó)首次創(chuàng)立，并將其引入金融行業(yè)，是指從事金融創(chuàng)新的機(jī)構(gòu)，在確保消費(fèi)者權(quán)益的前提下，按照FCA的特定的審批，提交相關(guān)申請(qǐng)，在得到了授權(quán)之后，在適用范圍內(nèi)進(jìn)行金融產(chǎn)品或者服務(wù)的創(chuàng)新測(cè)試，F(xiàn)CA對(duì)整個(gè)過(guò)程施行全程監(jiān)控，保證測(cè)試的安全并且對(duì)情況進(jìn)行評(píng)估，判斷是否可以正式授予監(jiān)管權(quán)力，在沙盒之外予以推廣。

一般而言，申請(qǐng)沙盒測(cè)試的機(jī)構(gòu)，基本上是在現(xiàn)有的監(jiān)管體系內(nèi)，無(wú)非就是兩種，要么根本無(wú)法合規(guī)運(yùn)作，要么合規(guī)的成本很高。通過(guò)沙盒測(cè)試，一方面可以在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的控制下實(shí)現(xiàn)小范圍內(nèi)的真實(shí)環(huán)境測(cè)試；另一方面，沙盒測(cè)試可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)因限制創(chuàng)新而有損消費(fèi)者長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的監(jiān)管規(guī)定，并第一時(shí)間調(diào)整。

美國(guó)國(guó)會(huì)議員 Patrick McHenry 于2016年9月提出了沙盒監(jiān)管相關(guān)法案，他認(rèn)為，該新法案應(yīng)該成為2016年金融服務(wù)創(chuàng)新法案，此法案預(yù)計(jì)將于2017年進(jìn)行立法審核，很有可能在美國(guó)施行。

首次試水“沙盒監(jiān)管”的英國(guó)

沙盒監(jiān)管一經(jīng)提出，就得到了很多國(guó)家的認(rèn)可，英國(guó)成為首個(gè)試水的國(guó)家，F(xiàn)CA設(shè)立了創(chuàng)新項(xiàng)目中心，為創(chuàng)新企業(yè)提供與監(jiān)管對(duì)接，在創(chuàng)新中心設(shè)立的一年后，2015年設(shè)立監(jiān)管沙盒制度，2016年5月9日，英國(guó)金融監(jiān)管局為了解決金融科技高速發(fā)展帶來(lái)的監(jiān)管問(wèn)題，推行了沙盒監(jiān)管，目前英國(guó)推行的監(jiān)管項(xiàng)目每年接受兩批的審批。第一批2016年7月8日截止，收到69份申請(qǐng)，參加沙盒測(cè)試的多為金融科技公司。具體流程大致為，當(dāng)金融公司決定將其產(chǎn)品進(jìn)行沙盒測(cè)試時(shí)，需要提供相關(guān)的文件，包括產(chǎn)品細(xì)節(jié)、說(shuō)明自己產(chǎn)品是怎么符合監(jiān)管的條文，提交之后FCA會(huì)安排一位工作人員，進(jìn)行測(cè)試，測(cè)試完成后該公司需要向FCA提供測(cè)試結(jié)果，審核通過(guò)后，公司即可自己決定是否將產(chǎn)品推向市場(chǎng)。

FCA在考慮時(shí)通常從以下五個(gè)方面進(jìn)行考慮：

第一、 是否符合創(chuàng)新的標(biāo)準(zhǔn)，有沒(méi)有新意，與現(xiàn)存的產(chǎn)品有沒(méi)有雷同。

第二、 產(chǎn)品是否有利于消費(fèi)者或者投資者。

第三、 公司是否屬于金融服務(wù)類(lèi)的公司。

第四、 產(chǎn)品的性能是否適用于沙盒測(cè)試。

第五、 產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)公司是否收到FCA的管制。

英國(guó)截止到2017年8月8日已完成共三批測(cè)試招募。累計(jì)接收了207家企業(yè)申請(qǐng)，正式進(jìn)入測(cè)試環(huán)境的企業(yè)目前只有60家，說(shuō)明監(jiān)管深度和監(jiān)管力度都是比較大的，成功進(jìn)入測(cè)試的數(shù)目就可以看出來(lái)英國(guó)監(jiān)管的力度。

該圖為第一、第二、第三批通過(guò)審核的名單。

We received 69 applications for cohort 1 from a diverse range of sectors, locations and sizes, before the application window closed on 8 July 2016.24 applications were accepted, and 18 firms tested as part of cohort 1.

The FCA received 77 submissions for the second phase of the regulatory sandbox, more than applied for cohort one. 31 applications met the sandbox eligibility criteria and were accepted to develop towards testing. The current cohort consists of the 24 firms that are ready to begin testing shortly. Tests will be conducted on a short-term and small-scale basis and the FCA has worked with the sandbox firms to agree testing parameters, building in consumer safeguards. In addition to the firms below, seven firms were not ready to begin testing and may be part of cohort three.

The range of firms testing in the second cohort is diverse, covering a variety of geographies and sectors including wholesale, general insurance, payments, retail banking and retail lending. Accepted propositions from firms cover a range of ideas including distributed ledger technology based payment services and artificial intelligence software to observe client behaviour and better determine client preferences before financial advice is given.

We received 61 applications for cohort 3 of the regulatory sandbox. 18 firms have been accepted to develop towards testing.

We continue to see successful sandbox applications from a diverse range of sectors, locations and firm size. Accepted propositions cover a range of areas including blockchain based payment services, RegTech propositions, general insurance, AML controls, biometric digital ID and Know Your Customer (KYC) verification.（來(lái)自FCA網(wǎng)站）

在2016年7月8日申請(qǐng)窗口關(guān)閉之前，收到了來(lái)自不同部門(mén)、地點(diǎn)和規(guī)模的69份第一組申請(qǐng)。24份申請(qǐng)被接受，18家公司作為第一組的一部分進(jìn)行了測(cè)試。FCA第二次收到了77份關(guān)于管理沙箱第二階段的提案，超過(guò)了第一組的申請(qǐng)。31份申請(qǐng)符合沙盒資格標(biāo)準(zhǔn)，并同意進(jìn)行測(cè)試。隊(duì)列由24家準(zhǔn)備不久開(kāi)始測(cè)試的公司組成。測(cè)試將在短期和小規(guī)模的基礎(chǔ)上進(jìn)行，F(xiàn)CA已經(jīng)與沙盒公司合作，以商定測(cè)試參數(shù)，建立消費(fèi)者保障。第二批中測(cè)試的公司范圍是多種多樣的，涵蓋了各種各樣的領(lǐng)域和部門(mén)，包括批發(fā)、保險(xiǎn)、支付、零售銀行和零售貸款。第三批收到了61份對(duì)第3組監(jiān)管沙箱的申請(qǐng)。18家公司已被接受向測(cè)試方向發(fā)展。例如，一個(gè)名為Oval公司申請(qǐng)測(cè)試其開(kāi)發(fā)的一項(xiàng)應(yīng)用程序，這個(gè)APP在幫助用戶(hù)儲(chǔ)存日常生活中結(jié)余的零錢(qián)，這些錢(qián)可以直接用于提前償還貸款。

緊隨其后“模仿英國(guó)”的新加坡

隨著英國(guó)的沙盒監(jiān)管的發(fā)展，其他國(guó)家也陸陸續(xù)續(xù)推出相應(yīng)的沙盒監(jiān)管，比較典型的國(guó)家是新加坡，新加坡金融管理局于2016年11月發(fā)布了《金融科技監(jiān)管沙盒指引》文件，新加坡的沙盒監(jiān)管是受英國(guó)監(jiān)管的影響，它的很多監(jiān)管方式均與英國(guó)相似，MAS下新設(shè)立金融科技和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)及金融科技署來(lái)管理金融科技業(yè)務(wù)，為創(chuàng)新企業(yè)提供一站式服務(wù)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)管理金融科技，這一定程度上是加強(qiáng)了對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)的管理，允許傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)和初創(chuàng)企業(yè)在既定的“安全區(qū)域”內(nèi)試驗(yàn)新產(chǎn)品、新服務(wù)和新模式。

新加坡沙盒監(jiān)管分為三個(gè)大階段，第一階段是申請(qǐng)階段，由相關(guān)部門(mén)在21天內(nèi)對(duì)申請(qǐng)公司進(jìn)行審核判斷是否存在進(jìn)行沙盒的適用性，如何符合標(biāo)準(zhǔn)，MAS會(huì)下發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入第二階段，進(jìn)行評(píng)估。第三階段是實(shí)施階段，開(kāi)展測(cè)試，并且告知風(fēng)險(xiǎn)的種類(lèi)。

無(wú)需企業(yè)申請(qǐng)的澳大利亞

除了英國(guó)和新加坡，還有一個(gè)國(guó)家——澳大利亞，這個(gè)國(guó)家也在施行沙盒監(jiān)管，澳大利亞證券投資委員會(huì)2017年2月發(fā)布了《金融科技產(chǎn)品及服務(wù)測(cè)試》監(jiān)管指引文件，對(duì)部分未獲得澳大利亞金融服務(wù)許可證或澳大利亞的信用許可證（credit licence) 金融科技企業(yè)，開(kāi)放產(chǎn)品和服務(wù)測(cè)試環(huán)境。使處于試驗(yàn)階段的金融科技公司也能夠應(yīng)對(duì)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，從而降低上市的成本和時(shí)間。

與英國(guó)模式最大的不同是澳大利亞允許符合條件的金融科技公司在向ASIC備案后，不需要持有金融服務(wù)或信貸許可證即可測(cè)試特定業(yè)務(wù)，對(duì)一些特殊項(xiàng)目，允許有關(guān)企業(yè)申請(qǐng)延期，最長(zhǎng)可申請(qǐng)12個(gè)月的延期。

面向銀行“沙盒監(jiān)管”的香港

2016年9月6日，香港金管局建立金融科技監(jiān)管沙盒，僅僅面向香港地區(qū)的本地銀行，香港的沙盒監(jiān)管將進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)交易的提示，可暫時(shí)放寬或者經(jīng)其他途徑發(fā)出，收集客戶(hù)信息等等。

中國(guó)，沙盒監(jiān)管是必然？

21世紀(jì)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融的高速發(fā)展，中國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域無(wú)論是從規(guī)模還是形式上，均處于世界的行業(yè)，國(guó)內(nèi)P2P行業(yè)、ICO、現(xiàn)金貸等高速發(fā)展，截止2016年，P2P行業(yè)全年累計(jì)成交額已經(jīng)達(dá)到2.41億元，但在高速發(fā)展的同時(shí)，這些新興行業(yè)的監(jiān)管問(wèn)題也暴露出來(lái)，北京三中院民四庭庭長(zhǎng)宋毅介紹,2015年該院轄區(qū)P2P行業(yè)收案尚在二三十件,自2016年起開(kāi)始集中爆發(fā),到2017年達(dá)到了高峰水平,截至12月中旬,已收案近一萬(wàn)五千件。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，監(jiān)管是必然，我國(guó)也一直需要尋找一種監(jiān)管方式適合我國(guó)的金融的健康發(fā)展，2017年6月19日，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室（NIFD）及社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了《金融監(jiān)管藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)金融監(jiān)管報(bào)告（2017）》。

在國(guó)內(nèi)沒(méi)有改變金融分業(yè)監(jiān)管狀況的時(shí)候，中國(guó)需要一個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，并且事實(shí)上，我國(guó)已經(jīng)具備了實(shí)施沙盒監(jiān)管的客觀(guān)的基礎(chǔ)條件，沙盒監(jiān)管可以讓金融創(chuàng)新創(chuàng)新得到空間，同時(shí)控制其風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)應(yīng)該重視金融科技創(chuàng)新，積極探索適合我國(guó)國(guó)情的金融監(jiān)管模式；積極開(kāi)展宣傳活動(dòng)，提供相應(yīng)的業(yè)務(wù)咨詢(xún)服務(wù)；完善相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)；金融科技創(chuàng)新涉及銀行、證券等等，可以具體問(wèn)題具體分析。監(jiān)管沙盒，這一新監(jiān)管工具，可以測(cè)試與了解創(chuàng)新、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、決定其是否大面積商用、并判定現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則是否需要調(diào)整，其目的是在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下促進(jìn)金融創(chuàng)新。監(jiān)管沙盒大大擴(kuò)展了“金融消費(fèi)者保護(hù)”的內(nèi)涵，支持可以真正改善消費(fèi)者生活的創(chuàng)新。沙盒監(jiān)管的監(jiān)管者與市場(chǎng)主體之間形成良性互動(dòng)關(guān)系，不僅有助于提高監(jiān)管的有效性和市場(chǎng)對(duì)監(jiān)管的理解，也有助于減少監(jiān)管執(zhí)行的博弈成本。我國(guó)的沙河監(jiān)管的建立可以參考其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不可盲目地硬搬照抄。

在我國(guó)的改革開(kāi)放時(shí)期，領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)過(guò)一句“摸著石頭過(guò)河”，這其實(shí)也是現(xiàn)在中國(guó)金融監(jiān)管需要具有的，要去嘗試去探索適合中國(guó)國(guó)情的監(jiān)管模式，當(dāng)然，監(jiān)管沙盒并非金融科技監(jiān)管的全能框架，還需要跟隨實(shí)際情況的變化不斷動(dòng)態(tài)升級(jí)監(jiān)管體系，建立可以保障整個(gè)金融體系的監(jiān)管系統(tǒng)。

王景武認(rèn)為，金融科技憑借現(xiàn)代信息技術(shù)與傳統(tǒng)金融的結(jié)合，對(duì)構(gòu)建新興金融業(yè)態(tài)、提升金融服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)金融創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，金融科技也擴(kuò)展了原有金融監(jiān)管范圍，強(qiáng)化了金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)傳遞，增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性，對(duì)金融監(jiān)管提出了更高的要求和新的挑戰(zhàn)。

而“監(jiān)管沙盒”機(jī)制是國(guó)際金融危機(jī)后“尋找監(jiān)管新平衡”的有益探索，大大縮短了金融企業(yè)創(chuàng)新申請(qǐng)時(shí)間，有效降低合規(guī)成本。同時(shí)，“監(jiān)管沙盒”有機(jī)統(tǒng)一了金融穩(wěn)定和金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)雙重職能，有利于監(jiān)管部門(mén)更好履行監(jiān)管職責(zé)，促進(jìn)金融創(chuàng)新監(jiān)管。

在王景武看來(lái)，“監(jiān)管沙盒”為金融創(chuàng)新產(chǎn)品的跨業(yè)和跨地區(qū)金融監(jiān)管提供了新思路，我國(guó)可選擇粵港澳大灣區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，積極參與“監(jiān)管沙盒”機(jī)制建設(shè)。

王景武認(rèn)為，“監(jiān)管沙盒”機(jī)制建設(shè)應(yīng)抓住幾個(gè)重點(diǎn)，包括明確“監(jiān)管沙盒”實(shí)施目的、規(guī)劃好“監(jiān)管沙盒”實(shí)施步驟、儲(chǔ)備“監(jiān)管沙盒”相應(yīng)監(jiān)管人才、健全消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制等。

他建議，可由人民銀行牽頭，會(huì)同其他金融監(jiān)管部門(mén)以部門(mén)規(guī)章形式制定出臺(tái)“監(jiān)管沙盒”制度。同時(shí)，通過(guò)協(xié)調(diào)“監(jiān)管沙盒”與現(xiàn)行法律之間的關(guān)系，強(qiáng)化監(jiān)管測(cè)試主體之間的行為規(guī)范，確保測(cè)試的權(quán)威性。

監(jiān)管沙盒，這一新監(jiān)管工具，可以測(cè)試與了解創(chuàng)新、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、決定其是否大面積商用、并判定現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則是否需要調(diào)整，其目的是在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下促進(jìn)金融創(chuàng)新。監(jiān)管沙盒大大擴(kuò)展了“金融消費(fèi)者保護(hù)”的內(nèi)涵，支持可以真正改善消費(fèi)者生活的創(chuàng)新。沙盒監(jiān)管的監(jiān)管者與市場(chǎng)主體之間形成良性互動(dòng)關(guān)系，不僅有助于提高監(jiān)管的有效性和市場(chǎng)對(duì)監(jiān)管的理解，也有助于減少監(jiān)管執(zhí)行的博弈成本。我國(guó)的沙河監(jiān)管的建立可以參考其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不可盲目地硬搬照抄。

在我國(guó)的改革開(kāi)放時(shí)期，領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)過(guò)一句“摸著石頭過(guò)河”，這其實(shí)也是現(xiàn)在中國(guó)金融監(jiān)管需要具有的，要去嘗試去探索適合中國(guó)國(guó)情的監(jiān)管模式，當(dāng)然，監(jiān)管沙盒并非金融科技監(jiān)管的全能框架，還需要跟隨實(shí)際情況的變化不斷動(dòng)態(tài)升級(jí)監(jiān)管體系，建立可以保障整個(gè)金融體系的監(jiān)管系統(tǒng)。

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