全球首次頻譜資源激勵(lì)拍賣有何經(jīng)驗(yàn)可循？

2017年3月，美國的600MHz頻段激勵(lì)拍賣結(jié)束。拍賣歷經(jīng)四個(gè)階段、耗時(shí)近10個(gè)月，最終從廣播電視運(yùn)營商回收84MHz頻率資源，50家公司成功拍得共計(jì)70MHz的授權(quán)頻率使用牌照，拍賣總金額近200億美元，出讓頻率的廣播電視運(yùn)營商獲補(bǔ)償金約100億美元。至此，全球首次頻譜資源激勵(lì)拍賣落下帷幕。

激勵(lì)拍賣的背景

激勵(lì)拍賣是一種通過市場手段，鼓勵(lì)現(xiàn)有頻譜持有者自愿放棄頻譜使用權(quán)，并通過頻率的重新規(guī)劃分配來優(yōu)化頻譜資源配置的拍賣方式。不同于以往的頻率拍賣，激勵(lì)拍賣增加了以市場化手段組織頻率回收的階段，頻率持有者基于自愿的原則放棄頻率使用權(quán)。

為應(yīng)對(duì)移動(dòng)寬帶業(yè)務(wù)激增所帶來的頻率資源緊缺問題，2010年3月，美國正式發(fā)布《國家寬帶計(jì)劃》，建議國會(huì)賦予聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）實(shí)施激勵(lì)拍賣的權(quán)力。在多方的共同努力下，2012年2月，國會(huì)正式賦予FCC激勵(lì)拍賣的權(quán)力。

——前期準(zhǔn)備

2012年3月，F(xiàn)CC成立激勵(lì)拍賣專門工作組，著手研究并制定激勵(lì)拍賣實(shí)施規(guī)則，并計(jì)劃最先在UHF廣播電視頻段再分配中使用，同時(shí)成立由經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成的激勵(lì)拍賣專家委員會(huì)。5月，F(xiàn)CC組織召開廣播電視頻道共享研討會(huì)，6月召開頻譜重新打包和規(guī)劃研討會(huì)。10月，公布激勵(lì)拍賣實(shí)施規(guī)則。

——拍賣規(guī)則

激勵(lì)拍賣包括反向拍賣、頻率重新打包和規(guī)劃、前向拍賣三個(gè)部分。反向拍賣確定出廣播電視臺(tái)愿意出讓頻譜的價(jià)格，前向拍賣確定移動(dòng)通信運(yùn)營商愿意為得到頻譜牌照所支付的價(jià)格。激勵(lì)拍賣按公布頻譜拍賣總量目標(biāo)、反向拍賣、前向拍賣順序循環(huán)進(jìn)行直至拍賣結(jié)束。

拍賣結(jié)束。拍賣沒有設(shè)置結(jié)束日期。拍賣結(jié)束需滿足實(shí)現(xiàn)本階段頻譜目標(biāo)，不能實(shí)現(xiàn)頻譜目標(biāo)則降低頻譜目標(biāo)進(jìn)入下一階段進(jìn)行拍賣。拍賣結(jié)束還需滿足兩個(gè)價(jià)格要求：一是當(dāng)拍賣頻譜目標(biāo)大于等于70MHz時(shí)，前向拍賣平均價(jià)格大于或等于1.25美元/MHz/人口；二是前向拍賣累計(jì)投標(biāo)價(jià)格滿足FCC確定的支付價(jià)格。頻譜目標(biāo)和頻譜價(jià)格同時(shí)滿足拍賣要求時(shí)激勵(lì)拍賣成功結(jié)束。

——頻率劃分方案

通過開展研究及與有關(guān)國家進(jìn)行協(xié)調(diào)，最終FCC提出計(jì)劃通過激勵(lì)拍賣為移動(dòng)運(yùn)營商提供最少42MHz、最多126 MHz的頻率資源。拍賣所涉及的廣播電視頻段為578~608MHz（30~36頻道）和614~698 MHz（38~51頻道），其中37頻道（608~614MHz）為射電天文頻率，不能被重新分配。由于廣播頻道的帶寬為6MHz，而移動(dòng)通信信道帶寬需要是5MHz的倍數(shù)，因此必須對(duì)將要回收的頻譜進(jìn)行重新打包。

基于可回收用于拍賣的廣播電視頻率總量，F(xiàn)CC制定了共九個(gè)階段的頻譜拍賣方案：第一階段拍賣126MHz頻率資源，劃分為10對(duì)5MHz頻譜塊，涉及全部21個(gè)頻道；第二階段拍賣共計(jì)114MHz頻率資源，涉及19個(gè)頻道，劃分為9個(gè)頻譜塊；第三階段拍賣共計(jì)108MHz頻率資源，涉及18個(gè)頻道，劃分為8個(gè)頻譜塊；此后，每一階段所拍賣的頻率資源較上一階段減少6MHz（也即一個(gè)廣播電視頻道的帶寬），直至第九階段拍賣共計(jì)42MHz頻率資源（見圖）。

若前向拍賣所得足夠支付反向拍賣所需的頻譜回收價(jià)格，則拍賣結(jié)束，否則進(jìn)入下一階段的拍賣。每一階段的拍賣都從反向拍賣重新開始，直至進(jìn)入第九階段。若在第九階段仍無法達(dá)成雙向一致，則整個(gè)激勵(lì)拍賣失敗。

激勵(lì)拍賣的進(jìn)程

600MHz廣播電視頻段激勵(lì)拍賣從2016年5月開始，先后經(jīng)歷四個(gè)階段，最終于2017年3月30日結(jié)束。84MHz的廣播電視頻率共拍得約198億美元，其中約100.5億美元用于支付在反向拍賣中中標(biāo)的廣播電視運(yùn)營商出讓其原有頻率的補(bǔ)償，除去組織拍賣所產(chǎn)生的其他開銷，共計(jì)約73億美元的結(jié)余將劃歸聯(lián)邦政府。

——拍賣進(jìn)程

第一階段（2016年5月31日~8月30日），根據(jù)前期對(duì)廣播電視臺(tái)意向統(tǒng)計(jì)，確定可回收用于拍賣的頻譜總量為126MHz，分為10對(duì)5MHz的頻譜塊進(jìn)行拍賣。反向拍賣的最終報(bào)價(jià)為864億美元收回126MHz頻譜，在后續(xù)進(jìn)行的前向拍賣中，126MHz的頻率資源僅拍得約231億美元，拍賣被迫進(jìn)入下一階段。

第二階段（2016年9月13日~10月19日），反向拍賣的目標(biāo)為114MHz的廣播電視頻譜，分為9對(duì)5MHz的頻譜塊進(jìn)行拍賣。本階段，反向拍賣最終報(bào)價(jià)為546億美元，但是隨后進(jìn)行的前向拍賣僅拍得215億美元，拍賣進(jìn)入下一階段。

第三階段（2016年11月1日~12月3日），反向拍賣的目標(biāo)為108MHz的廣播電視頻譜，分為8對(duì)5MHz的頻譜塊進(jìn)行拍賣。本階段的反向拍賣結(jié)果約為403億美元，隨后進(jìn)行的前向拍賣僅拍得約197億美元，仍未達(dá)到拍賣結(jié)束的目標(biāo)，拍賣再次進(jìn)入下一階段。

第四階段（2016年12月13日~2017年3月30日），反向拍賣頻譜回收目標(biāo)為84MHz ，分為7對(duì)5MHz的頻譜塊進(jìn)行拍賣。在這一階段的反向拍賣中，反向拍賣共實(shí)現(xiàn)約100.5億美元的報(bào)價(jià)，而后續(xù)進(jìn)行的前向拍賣共拍得約198億美元，達(dá)到了拍賣結(jié)束的要求。至此，美國的600MHz頻段激勵(lì)拍賣結(jié)束。

激勵(lì)拍賣引發(fā)的思考

——美國積極規(guī)劃廣電頻段

從全球范圍來看，地面廣播電視業(yè)務(wù)正在快速被有線電視、IPTV、互聯(lián)網(wǎng)視頻等所取代，市場份額呈現(xiàn)下降趨勢。為了提升廣播電視頻段頻譜效率，F(xiàn)CC積極對(duì)廣播電視頻段進(jìn)行規(guī)劃整合。作為政府機(jī)構(gòu)，F(xiàn)CC能夠秉持公正的態(tài)度，積極開展廣播電視頻段的頻率規(guī)劃，將寶貴的頻率資源從效率低的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到效率高的業(yè)務(wù)，大大提升了頻譜資源的使用效率，進(jìn)一步促進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

初始階段——700MHz頻段拍賣。

美國的地面廣播電視經(jīng)過模擬向數(shù)字的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)了698~806MHz共計(jì)18個(gè)頻道（52~69頻道）、108MHz的“數(shù)字紅利”。為了保障寬帶移動(dòng)通信的飛速發(fā)展所帶來的用頻需求，F(xiàn)CC計(jì)劃將“數(shù)字紅利”頻段主要用于移動(dòng)通信業(yè)務(wù)。2008年，F(xiàn)CC對(duì)700MHz頻段進(jìn)行拍賣，共拍得約195億美元（后續(xù)在2011年對(duì)部分流拍頻段進(jìn)行了重新拍賣），移動(dòng)通信運(yùn)營商在此次拍賣中獲得了優(yōu)質(zhì)的無線電頻率資源，為第三代、第四代移動(dòng)通信的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

進(jìn)階階段——600MHz頻段拍賣。

此次進(jìn)行的600MHz頻段拍賣是在前期700MHz頻段拍賣的基礎(chǔ)上，F(xiàn)CC對(duì)廣播電視頻段的又一次整合。為了進(jìn)一步提升廣播電視頻段的利用效率，緩解移動(dòng)通信頻率資源緊張問題，F(xiàn)CC在2010年的《國家寬帶戰(zhàn)略》中提出計(jì)劃通過激勵(lì)拍賣的方式在廣播電視頻段騰退120MHz的頻率資源，用于發(fā)展移動(dòng)通信。此后，經(jīng)過近四年的籌備以及長達(dá)10個(gè)月四個(gè)階段的拍賣后，2017年3月，美國的600MHz頻段激勵(lì)拍賣落下帷幕。拍賣共拍出84MHz的頻率（其中70MHz為授權(quán)使用），至此，美國共實(shí)現(xiàn)了192MHz的廣播電視頻率清退。

——激勵(lì)拍賣首創(chuàng)成功

激勵(lì)拍賣的概念是美國在全球首先提出的。盡管600MHz頻段激勵(lì)拍賣歷經(jīng)兩次推遲，先后經(jīng)歷四個(gè)階段、耗時(shí)近10個(gè)月才完成，但最終實(shí)現(xiàn)了84MHz的頻率清退，達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，可以說是成功的?；仡櫭绹募?lì)拍賣，主要有以下特點(diǎn)。

1.基于自愿原則。前期美國的700MHz頻段拍賣，主要采取政府回收、確定基準(zhǔn)價(jià)的方式完成拍賣。政府基于全國范圍內(nèi)廣播電視臺(tái)站的情況，綜合確定所要清退的廣播電視頻段范圍和數(shù)量，各競拍者再通過公開競價(jià)的方式完成頻率拍賣。此次激勵(lì)拍賣的亮點(diǎn)在于“反向拍賣”，廣播電視運(yùn)營商基于FCC的頻譜回收?qǐng)?bào)價(jià)，自愿投標(biāo)放棄廣播電視頻譜的使用權(quán)。通過多輪報(bào)價(jià)，最終確定中標(biāo)者。

2.頻譜拍賣總量不定。激勵(lì)拍賣的前向拍賣與傳統(tǒng)的拍賣方式一樣，但卻有著本質(zhì)上的不同。在反向拍賣結(jié)束前，參加本階段前向拍賣的競拍者不能事先知道在前向拍賣中可以拍賣的頻譜數(shù)量、可用的特定頻率以及該特定頻率可使用的地區(qū)。此外，與傳統(tǒng)拍賣方式的單一頻帶、一定數(shù)量的頻譜塊和統(tǒng)一設(shè)置的地理區(qū)域許可不同，激勵(lì)拍賣中的前向拍賣不同地理區(qū)域可拍賣的頻譜量也不同。這就使得整個(gè)激勵(lì)拍賣存在更大的變數(shù)和不可預(yù)知性，存在著拍賣失敗的可能。

3.拍賣規(guī)則復(fù)雜、考慮事項(xiàng)多。激勵(lì)拍賣包含反向拍賣、頻譜重新打包和前向拍賣三個(gè)部分，各個(gè)部分環(huán)環(huán)相扣、相互依存。前向拍賣中的頻譜依賴于反向拍賣中頻譜投標(biāo)和重新打包結(jié)果；反向拍賣的中標(biāo)者將從前向拍賣中獲得收益；重新打包方法用于決定反向拍賣中標(biāo)者以及為仍在運(yùn)營的廣播電視臺(tái)分配哪些頻道。激勵(lì)拍賣要想成功實(shí)施，三個(gè)部分必須同時(shí)起作用。此外，頻譜的重新打包涉及廣播電視頻段的重組。由于激勵(lì)拍賣后仍將有廣播電視公司繼續(xù)在UHF頻段提供業(yè)務(wù)，因此在廣播電視頻段重組時(shí)，要考慮各業(yè)務(wù)之間干擾問題，邊境地區(qū)還要考慮和周邊國家的協(xié)調(diào)問題。

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美國通過拍賣的方式，鼓勵(lì)頻率資源向用頻緊缺的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移，不斷提升頻譜的使用效率，通過市場化的方式優(yōu)化無線電頻率資源的配置，也為其他國家的頻譜資源管理提供了新的方法和思路。

在以5G、物聯(lián)網(wǎng)為代表的新技術(shù)和新業(yè)務(wù)飛速發(fā)展的今天，我國也面臨著頻率資源緊缺的問題。我國的無線電管理機(jī)構(gòu)可以開展頻率資源市場化配置的可行性研究，在合適的時(shí)機(jī)下，選取典型頻段和業(yè)務(wù)開展試點(diǎn)工作，為今后我國的頻率資源市場化配置提供依據(jù)。

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