美國(guó)貨幣監(jiān)理署擬發(fā)放特許銀行牌照遭質(zhì)疑 美金融科技企業(yè)持觀望態(tài)度?

文|第一財(cái)經(jīng)《解碼新金融》

3月17日訊，金融科技(Fintech)在全球范圍內(nèi)不僅增長(zhǎng)快速，其創(chuàng)新作用和重要發(fā)展地位也得到了各國(guó)的廣泛認(rèn)可。針對(duì)蓬勃發(fā)展的金融科技行業(yè)予以恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，也成為了各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同探索的課題。

2016年12月2日，美國(guó)貨幣監(jiān)理署(OCC)發(fā)布了《探討向金融科技公司發(fā)放特殊目的國(guó)家銀行牌照》文件，探討向金融科技公司發(fā)放特殊目的國(guó)家銀行牌照的權(quán)限以及需要滿足條件。

文件認(rèn)為，如果OCC決定向一個(gè)特殊的金融科技公司發(fā)放國(guó)家銀行牌照，該機(jī)構(gòu)必須與所有由聯(lián)邦政府發(fā)牌的機(jī)構(gòu)一樣，在安全性、可靠性、公平準(zhǔn)入以及消費(fèi)者公平對(duì)待方面滿足相同的高標(biāo)準(zhǔn)。如果這些公司通過正規(guī)渠道進(jìn)入銀行系統(tǒng)，而不是通過某種后門而令風(fēng)險(xiǎn)可能無(wú)法被徹底評(píng)估及管理，那么對(duì)聯(lián)邦銀行系統(tǒng)的健康及所有依賴這些機(jī)構(gòu)的人都將更有好處。

2017年3月6日，在紐約剛剛舉行的LendIt峰會(huì)上，美國(guó)貨幣監(jiān)理署(OCC)官員Thomas Curry也就向金融科技行業(yè)發(fā)放特許金融牌照發(fā)表了最新的觀點(diǎn)。他表示，目前為止OCC已經(jīng)接到了超過100條關(guān)于該話題的回復(fù)，都表明了對(duì)給予金融科技公司牌照的監(jiān)管擔(dān)憂，特別是許多人認(rèn)為“獲得一個(gè)全國(guó)銀行牌照基本等同于放松監(jiān)管”。“事實(shí)情況不是如此，”Thomas Curry說：“相反，所有全國(guó)銀行都會(huì)受到定期的現(xiàn)場(chǎng)審查，這些審查員都是受過訓(xùn)練且高度專業(yè)的，他們會(huì)評(píng)估該公司是否在以安全的方式運(yùn)作，是否有遵守保護(hù)消費(fèi)者利益和保障制度安全的法律。這同樣意味著適用于全國(guó)銀行的法律也同樣適用于被頒發(fā)牌照而成為新全國(guó)銀行的金融科技公司。也就是適當(dāng)?shù)馁Y本和流動(dòng)性的要求。”

盡管OCC在積極探索對(duì)金融科技行業(yè)監(jiān)管方式，但無(wú)論從地方州政府，還是部分美國(guó)金融科技企業(yè)而言，似乎都不是那么積極。

1月17日，紐約州金融服務(wù)局(NYDFS)發(fā)信表示，質(zhì)疑 OCC 設(shè)立國(guó)家級(jí)專項(xiàng)銀行牌照的權(quán)限，明確反對(duì)任何會(huì)影響州內(nèi)監(jiān)管自主性、干預(yù)州政府保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益及市場(chǎng)的新監(jiān)管機(jī)制。其認(rèn)為各州對(duì)金融科技企業(yè)的監(jiān)管法規(guī)已經(jīng)足夠充分，不需要聯(lián)邦層面再做染指。反對(duì)信還認(rèn)為，OCC 的新規(guī)將制造行業(yè)混亂、損害小企業(yè)的創(chuàng)新能力、制造壟斷性機(jī)構(gòu)、增加非銀行實(shí)體間的競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，并可能進(jìn)一步削弱消費(fèi)者利益的保護(hù)力度。

在本次LendIt峰會(huì)上，第一財(cái)經(jīng)《解碼新金融》也就針對(duì)OCC發(fā)布金融科技特許銀行牌照的觀點(diǎn)和態(tài)度，采訪到美國(guó)首家專注個(gè)人貸款的P2P平臺(tái)Prospe和向中小企業(yè)提供小額貸款的在線平臺(tái)Ondeck兩家美國(guó)金融科技企業(yè)，但從二者的回復(fù)中可以看出，其對(duì)金融科技特許金融牌照仍持觀望保守的態(tài)度。

Prosper CEO Ron Suber：“OCC設(shè)立特殊目的銀行牌照是在正確的方向上的重要舉措，通過一個(gè)統(tǒng)一的牌照幫助金融科技公司從事更多銀行業(yè)務(wù)，放款業(yè)務(wù)以及存儲(chǔ)業(yè)務(wù)。現(xiàn)在的問題在于，誰(shuí)會(huì)成為第一個(gè)吃螃蟹的人，我不認(rèn)為任何一家愿意第一個(gè)沖上去。所以一旦法律落地，我們很期待看到有先行者率先申請(qǐng)，尋找正確的路徑，為其他人掃清障礙。”

Ondeck CEO Noah Breslow：“我們十分支持這項(xiàng)政策，因?yàn)槟壳懊绹?guó)的聯(lián)邦政府規(guī)章和每個(gè)州各自的規(guī)章制度相互牽制。在網(wǎng)貸領(lǐng)域，某些情況下，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管并不清晰。我們認(rèn)為OCC為網(wǎng)貸平臺(tái)以及其他fintech公司提供大框架，或者說國(guó)家規(guī)定的舉措非常明智。但是我們對(duì)于細(xì)節(jié)還不太清楚，所以我們一直在觀望，等待能獲取更多信息。但我們對(duì)這些政策對(duì)提出是非常支持的。”

發(fā)牌權(quán)限

按照《國(guó)家銀行法案》(National Bank Act)和《住房所有者貸款法》(Home Owners’ Loan Act)的規(guī)定，OCC有權(quán)限向國(guó)家銀行和聯(lián)邦儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)發(fā)放牌照，該權(quán)限包括向特殊目的國(guó)家銀行發(fā)放牌照。特殊目的國(guó)家銀行可以將其業(yè)務(wù)限定為提供信托業(yè)務(wù)或者銀行業(yè)務(wù)內(nèi)的任何其他活動(dòng)。如果一家特殊目的國(guó)家銀行從事信托業(yè)務(wù)之外的其他活動(dòng)，則至少必須具備下述一項(xiàng)核心銀行職能：吸收存款、承兌支票或者貨幣借貸。

特殊目的國(guó)家銀行牌照已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間。最常見的牌照類型為信托銀行(限制為從事信托公司業(yè)務(wù)的國(guó)家銀行)和信用卡銀行(限制為從事信用卡業(yè)務(wù)的國(guó)家銀行)。盡管該文件的中心是金融技術(shù)公司，但是，對(duì)于可以發(fā)放的“特殊目的”國(guó)家銀行牌照的類型而言，則不存在法律限制，只要該實(shí)體從事信托業(yè)務(wù)或者從事包括吸收存款、承兌支票或者貨幣借貸在內(nèi)的業(yè)務(wù)。如下一段章節(jié)所描述的，OCC擁有對(duì)這些業(yè)務(wù)進(jìn)行解釋的法律權(quán)限，從而將銀行獲準(zhǔn)的、以技術(shù)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新納入金融服務(wù)之中。

準(zhǔn)許的銀行活動(dòng)

一個(gè)特殊目的國(guó)家銀行只能夠從事準(zhǔn)許的國(guó)家銀行業(yè)務(wù)。通過法律、OCC規(guī)定以及OCC定期公布的法律意見書和企業(yè)決策中來(lái)確定準(zhǔn)許的銀行活動(dòng)。OCC和考慮準(zhǔn)許的銀行活動(dòng)的法院還承認(rèn)銀行業(yè)務(wù)將隨著經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)方法的演變而不斷發(fā)展。

與法律判例一致，OCC認(rèn)為《國(guó)家銀行法案》能夠適應(yīng)，允許國(guó)家銀行(無(wú)論是提供全面服務(wù)的銀行還是特殊目的銀行)，從事作為銀行業(yè)務(wù)一部分的新業(yè)務(wù)或者通過新方法來(lái)開展傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)。例如：貨幣借貸的形式包括票據(jù)貼現(xiàn)、購(gòu)買銀行獲準(zhǔn)的債務(wù)證券、從事融資租賃交易和發(fā)放貸款。類似地，發(fā)放借記卡或者提供電子形式的其他便利支付方法是支付票據(jù)的現(xiàn)代方法。OCC將根據(jù)具體情況，來(lái)考慮是否批準(zhǔn)希望獲得特殊目的牌照的公司從事新的業(yè)務(wù)。

關(guān)于特許牌照申請(qǐng)

OCC制定的牌照申請(qǐng)?jiān)u審和決策表合作流程適用于申請(qǐng)?zhí)厥饽康膰?guó)有銀行牌照的金融科技公司。OCC許可部對(duì)牌照申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)審和處理。監(jiān)理員許可手冊(cè)中的“牌照”小冊(cè)子包含了發(fā)牌流程的信息，包括四個(gè)階段：

• 預(yù)立案階段：在這個(gè)階段，潛在申請(qǐng)人與OCC舉行正式或者非正式的碰面，來(lái)討論提議、發(fā)牌流程和申請(qǐng)要求。在該階段，申請(qǐng)人還將制定詳細(xì)的申請(qǐng)書，包括業(yè)務(wù)計(jì)劃。

• 立案階段：在這個(gè)階段，成立人提交申請(qǐng)。成立人還必須在立案日前后盡快公布牌照申請(qǐng)通知。

• 評(píng)審和評(píng)估階段：在這個(gè)階段，OCC進(jìn)行背景調(diào)查和實(shí)地調(diào)查，對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)審和分析，決定擬成立的銀行：是否有合理的可能性取得成功;是否采用安全和穩(wěn)健的方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng);是否提供公平獲得金融服務(wù)的機(jī)會(huì);是否保證遵守法律法規(guī);是否促進(jìn)公平對(duì)待消費(fèi)者;以及是否培育健康競(jìng)爭(zhēng)。

• 決策階段，包括三個(gè)時(shí)期：

初步有條件同意時(shí)期：OCC決定是否發(fā)放初步的有條件同意;

成立時(shí)期：銀行募集資金、準(zhǔn)備開業(yè)，OCC進(jìn)行開業(yè)前檢查;

最后批準(zhǔn)時(shí)期：OCC決定該銀行是否滿足開業(yè)要求和條件。

基本監(jiān)管要求

要求所有國(guó)家銀行滿足高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。按照OCC的使命，這些標(biāo)準(zhǔn)包括安全性和穩(wěn)健性要求，并要求提供金融服務(wù)公平準(zhǔn)入、公平對(duì)待消費(fèi)者和遵守所有適用法律法規(guī)。OCC根據(jù)銀行規(guī)模、復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)制定這些標(biāo)準(zhǔn)。作為一名國(guó)家銀行，要求特殊目的國(guó)家銀行還需要滿足這些依據(jù)銀行的規(guī)模、復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)制定的高標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于希望獲得國(guó)家牌照的任何實(shí)體來(lái)講，OCC已經(jīng)確定了下述基本監(jiān)管要求。這些基本要求強(qiáng)調(diào)制定詳細(xì)的業(yè)務(wù)計(jì)劃、管理、資本、流動(dòng)性、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理、金融普惠以及恢復(fù)和清算方案的重要性。與其他希望獲得國(guó)家銀行牌照的申請(qǐng)人相同，我們大力鼓勵(lì)特殊目的牌照的申請(qǐng)人在填寫申請(qǐng)表之前，與OCC碰面來(lái)詳細(xì)討論這些基本要求和這些要求(以及由于特殊目的而造成其他要求)是如何適用于這些申請(qǐng)人擬成立的銀行。通過這些會(huì)議，OCC能夠與申請(qǐng)人合作，根據(jù)各申請(qǐng)人規(guī)模、業(yè)務(wù)模式、復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)概況等來(lái)為各申請(qǐng)人開發(fā)和制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

美國(guó)各金融監(jiān)管部門職能

美國(guó)貨幣監(jiān)理署：OCC是國(guó)家銀行主要的謹(jǐn)慎管理和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣承擔(dān)監(jiān)管職能，這取決于銀行結(jié)構(gòu)及銀行從事的業(yè)務(wù)。希望獲得特殊目的銀行牌照的金融科技公司需要與OCC之外的其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系。OCC傳統(tǒng)上是與其他銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同對(duì)發(fā)牌業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。并且，就金融科技公司申請(qǐng)?zhí)厥饽康膰?guó)家銀行牌照來(lái)講，如果合適的話，OCC將繼續(xù)與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)作和溝通。

美聯(lián)儲(chǔ)：要求所有國(guó)家銀行，包括受保和非受保信托銀行和其他特殊目的國(guó)家銀行，成為美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的成員，很少存在例外情況。國(guó)家銀行通過認(rèn)購(gòu)美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的相關(guān)股票成為成員銀行。由于絕大多數(shù)特殊目的國(guó)家銀行為成員銀行，適用于成員銀行的法律法規(guī)也同樣適用于這些特殊目的國(guó)家銀行。這些法律法規(guī)由美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)和美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行管理。

美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(Federal Deposit Insurance Corporation):如果一個(gè)金融科技公司計(jì)劃接受存款而不是信托資金，則要求向美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)。一般來(lái)講，為了使美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司考慮發(fā)放存款保險(xiǎn)，銀行必須吸收存款而不是信托資金。例如：一個(gè)國(guó)家信托銀行只從事信托和相關(guān)業(yè)務(wù)，除了信托資金之外不接受存款業(yè)務(wù)。因此，這些銀行并非FDIC承保銀行。如果OCC向不接受信托資金之外的其他存款的特殊目的國(guó)家銀行(例如：金融科技公司)發(fā)放其他類型的牌照，則該新銀行也不符合FDIC保險(xiǎn)的條件。

美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)局(Consumer Financial Protection Bureau):從事受聯(lián)邦消費(fèi)者金融保護(hù)法律監(jiān)管活動(dòng)(定義見《多德-弗蘭克法案》)的特殊目的國(guó)家銀行還應(yīng)該受到美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)局(簡(jiǎn)稱“CFPB”)的監(jiān)管。就所有聯(lián)邦消費(fèi)者金融法律而言，根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模，一個(gè)作為受保存款機(jī)構(gòu)的特殊目的國(guó)家銀行通常需要受到CFPB或者OCC的監(jiān)管。依據(jù)《多德-弗蘭克法案》，CFPB應(yīng)該對(duì)從事特定業(yè)務(wù)的非受保特殊目的國(guó)家銀行進(jìn)行監(jiān)管，使其遵守聯(lián)邦消費(fèi)者金融法律。

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