銀監(jiān)會(huì)李文紅：借鑒金融牌照管理國際經(jīng)驗(yàn) 實(shí)施金融科技業(yè)務(wù)穿透定性

文∣李文紅

摘要：各國普遍依據(jù)金融業(yè)務(wù)本質(zhì)將金融科技納入現(xiàn)行監(jiān)管框架，分類實(shí)施準(zhǔn)入管理和持續(xù)監(jiān)管；因此建議進(jìn)一步梳理中國現(xiàn)存的金融科技及互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)，明確哪些業(yè)務(wù)需要持牌經(jīng)營及其所適用的監(jiān)管規(guī)則

中國銀監(jiān)會(huì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新監(jiān)管協(xié)作部主任

長期以來，為維護(hù)金融業(yè)安全穩(wěn)健運(yùn)行，保護(hù)存款人和投資者合法權(quán)益，針對(duì)金融業(yè)內(nèi)生脆弱性和負(fù)外部性強(qiáng)的特點(diǎn)，各國普遍按照金融與實(shí)業(yè)相對(duì)分離的基本原則，將金融業(yè)作為特許經(jīng)營行業(yè)，實(shí)施嚴(yán)格的牌照管理。從事金融業(yè)務(wù)需要事先獲得金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)并接受其持續(xù)監(jiān)管，不允許無照無證或超范圍經(jīng)營。

近期召開的第五次全國金融工作會(huì)議明確要求進(jìn)一步強(qiáng)化金融監(jiān)管，將所有金融業(yè)務(wù)納入監(jiān)管。因此，有必要借鑒國際通行做法，分析梳理我國現(xiàn)存的金融科技/互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)，明確哪些業(yè)務(wù)需要持牌經(jīng)營及其所適用的監(jiān)管規(guī)則，確保對(duì)同類金融業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，防止監(jiān)管套利，維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序。

一、國際上主要金融業(yè)務(wù)牌照管理的普遍做法

目前，與金融科技相關(guān)的金融牌照主要有五類：吸收存款類、發(fā)放貸款類、支付類、資本籌集類和投資咨詢類。各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍按照業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)，確定開展某項(xiàng)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)是否需要申領(lǐng)金融牌照及牌照類型。

根據(jù)巴塞爾委員會(huì)的相關(guān)調(diào)查，在存款業(yè)務(wù)方面，幾乎所有國家都要求吸收公眾存款需獲取金融牌照，大多數(shù)國家要求獲得全面銀行牌照（Full banking license），部分國家允許通過有限銀行牌照（Limited banking license），在有限范圍內(nèi)吸收存款。在貸款業(yè)務(wù)方面，多數(shù)國家要求使用表內(nèi)資金發(fā)放貸款、在表內(nèi)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)需獲取金融牌照，牌照類型包括全面銀行牌照（多數(shù)國家）、有限銀行牌照或放貸業(yè)務(wù)牌照，只有個(gè)別國家對(duì)限定的放貸行為不設(shè)牌照要求，如在加拿大的部分省，僅在本省范圍內(nèi)使用自有資金放貸的行為不需要牌照。在支付業(yè)務(wù)方面，多數(shù)國家要求持有金融牌照，牌照類型包括全面銀行牌照、有限銀行牌照或其他牌照。在資本籌集業(yè)務(wù)方面，主要指股權(quán)眾籌活動(dòng)，各國普遍將其視同股票發(fā)行，納入證券發(fā)行的許可和監(jiān)管范疇。在投資咨詢業(yè)務(wù)方面，幾乎所有國家都要求獲得投資咨詢業(yè)務(wù)牌照。

另外，從國際經(jīng)驗(yàn)看，資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)是一項(xiàng)重要的、與投資咨詢相互獨(dú)立并行的金融牌照，需要接受嚴(yán)格的金融監(jiān)管，其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)在此次國際金融危機(jī)之后進(jìn)一步得到強(qiáng)化。歐洲各國、美國、香港等多數(shù)國家和地區(qū)均實(shí)行“雙審制”，金融機(jī)構(gòu)開展資管業(yè)務(wù)不但需要事前申請(qǐng)牌照，而且向零售客戶公開發(fā)行的每只資管產(chǎn)品，也需要事前獲得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。有的國家和地區(qū)還實(shí)行“三審制”，對(duì)資管行業(yè)的從業(yè)人員資格實(shí)施事前審批。

國際證監(jiān)會(huì)組織（IOSCO）發(fā)布的《證券監(jiān)管目標(biāo)與原則》，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)面向零售投資者發(fā)行的資管產(chǎn)品，應(yīng)實(shí)行業(yè)務(wù)資格和產(chǎn)品發(fā)行“雙審制”。目前，國外基本不存在采用“純線上”模式開展的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，金融科技領(lǐng)域涉及的主要是與智能投顧相關(guān)的投資咨詢業(yè)務(wù)牌照。

二、各國在金融科技方面的牌照管理實(shí)踐

迄今為止，金融科技在金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)和業(yè)務(wù)模式上的應(yīng)用，尚未改變支付清算、債務(wù)融資、股權(quán)融資等金融業(yè)務(wù)的基本屬性，也未改變金融體系的基本結(jié)構(gòu)。各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍根據(jù)其是否歸集資金、形成資金沉淀，以及業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)為信息中介還是信用中介、從事債務(wù)融資還是股權(quán)融資，決定適用的具體監(jiān)管規(guī)則。

（一）網(wǎng)絡(luò)借貸

1．網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)模式分類

網(wǎng)絡(luò)借貸在各國還未形成統(tǒng)一的定義，業(yè)務(wù)模式也有所不同。按照網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)自身是否參與信貸發(fā)放，網(wǎng)絡(luò)借貸主要分為三種模式。

第一種模式是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)直接參與信貸發(fā)放。多數(shù)國家將其界定為“放貸行為”，根據(jù)現(xiàn)行法律框架，要求網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)取得全面銀行牌照、有限銀行牌照或放貸業(yè)務(wù)牌照。在該模式下，貸款成為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)自身資產(chǎn)負(fù)債表的表內(nèi)資產(chǎn)，由平臺(tái)承擔(dān)信用風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)獲取貸款利息收入。如我國小貸公司的網(wǎng)絡(luò)貸款，但我國只允許互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)通過所控制的小貸公司發(fā)放小額貸款，未允許互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)直接發(fā)放貸款。

第二種模式是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不參與發(fā)放貸款，而是將持牌機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款在平臺(tái)上進(jìn)行證券化，通常由證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。銀行等持牌機(jī)構(gòu)向借款人發(fā)放貸款之后，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將已發(fā)放貸款作為基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行證券化，向投資者發(fā)行或推介證券，收取服務(wù)而非利息費(fèi)用。此類模式一般納入現(xiàn)行的證券發(fā)行監(jiān)管范疇。

第三種模式是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為信息中介而非信用中介，總體監(jiān)管比前兩種模式相對(duì)寬松或保持一致。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為借貸雙方提供居間撮合，貸款不進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債表，平臺(tái)不承擔(dān)信用風(fēng)險(xiǎn)，只收取相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用。我國目前對(duì)P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)僅允許采用這一業(yè)務(wù)模式。同時(shí)，上述三種業(yè)務(wù)模式均需要遵守誠信借貸、公平債務(wù)催收、反洗錢、信息披露、消費(fèi)者保護(hù)等方面的法律規(guī)定，并接受金融消費(fèi)者保護(hù)部門的行為監(jiān)管。

2．主要國家監(jiān)管制度安排

從各國普遍做法來看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)均根據(jù)網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)所開展的業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)而非業(yè)務(wù)名稱，決定其是否需要獲取相應(yīng)的金融牌照和所應(yīng)適用的監(jiān)管規(guī)則。

在美國，如果網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的業(yè)務(wù)包括第一種模式，即直接利用自有資金發(fā)放貸款，則須事先獲得銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)放的全面或有限銀行牌照，并遵守相關(guān)的利率管理規(guī)定。如果網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的業(yè)務(wù)包括第二種模式，即將貸款債權(quán)拆分發(fā)售給投資者，則屬于證券化業(yè)務(wù)，須接受美國證監(jiān)會(huì)（SEC）的監(jiān)管。

以美國的網(wǎng)貸平臺(tái)─貸款俱樂部（Lending Club）為例，平臺(tái)上的投資人和借款人不具有直接借貸關(guān)系，相關(guān)貸款由Lending Club所控制的注冊(cè)于猶他州、紐約州的Webbank、Comenity bank和NBT bank等三家銀行發(fā)放，Lending Club將這些貸款作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，通過網(wǎng)站發(fā)行資產(chǎn)支持票據(jù)。美國證監(jiān)會(huì)依據(jù)《證券法》，將其認(rèn)定為“證券發(fā)行或銷售行為”，曾要求Lending Club暫停所有新增業(yè)務(wù)達(dá)半年時(shí)間，直至其按照規(guī)定完成注冊(cè)程序后才恢復(fù)運(yùn)營。由于Lending Club不直接發(fā)放貸款，所以不需獲取銀行牌照，但旗下發(fā)放貸款的三家銀行均具有銀行牌照。

如果網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的業(yè)務(wù)僅為第三種模式，即作為純粹的信息中介，可以不獲取金融牌照，但仍需接受金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPB）的監(jiān)管。如果其為合作銀行提供信貸管理方面的服務(wù)，則被視為銀行的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，納入銀行外包風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管范疇。此外，根據(jù)其所提供貸款服務(wù)的性質(zhì)，還需按照各州的具體規(guī)定，獲得州立監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款服務(wù)（Loan servicing）牌照。

在英國，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)業(yè)務(wù)范圍較廣，包括協(xié)助進(jìn)行信貸評(píng)審和貸款清收、提供貸款二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓服務(wù)等。雖然其不直接發(fā)放貸款，只獲取服務(wù)費(fèi)收入，但在業(yè)務(wù)開展過程中可能會(huì)承擔(dān)連帶風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求其事先獲得金融牌照，并實(shí)施審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。2014年，金融行為監(jiān)管局（FCA）發(fā)布了《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)眾籌和通過其他方式推介不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管規(guī)則》，將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸界定為“借貸型眾籌” （Loan-based crowdfunding），要求向金融行為監(jiān)管局申請(qǐng)業(yè)務(wù)牌照。

同時(shí)，在審慎監(jiān)管方面，規(guī)定了最低資本要求，在以下兩項(xiàng)要求中取孰高值：一是5萬英鎊固定資本標(biāo)準(zhǔn)；二是與借貸余額掛鉤的動(dòng)態(tài)資本標(biāo)準(zhǔn)，分為5000萬英鎊、2.5億英鎊、5億英鎊和5億英鎊以上四檔，分別適用0.2%、0.15%、0.1%、0.05%的資本計(jì)提比率。在行為監(jiān)管方面，要求其滿足平臺(tái)資金與客戶資金隔離管理，以及消費(fèi)者保護(hù)、信息披露、反洗錢和反恐融資等監(jiān)管要求。另外，還要求網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)制定處置計(jì)劃，確保其在難以持續(xù)經(jīng)營的情況下能有序退出市場(chǎng)，并明確規(guī)定投資者在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提供的融資不納入存款保險(xiǎn)覆蓋范圍。

在法國，如果網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)直接利用自有資金發(fā)放貸款，須事先獲得銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)放的銀行牌照。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)若不持有銀行牌照，按照法律規(guī)定就只能作為信息中介，業(yè)務(wù)范圍受到嚴(yán)格限定。如：網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不允許發(fā)放和持有貸款；只能提供企業(yè)類（主要是中小企業(yè)）和教育類貸款的匹配撮合服務(wù)，不得撮合消費(fèi)信貸；相關(guān)融資必須有對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目，不能提供無明確資金用途的流動(dòng)資金貸款；在限額管理方面，規(guī)定零售投資者的單個(gè)項(xiàng)目投資上限為1000歐元，單一借款人每個(gè)項(xiàng)目的融資額不得超過1百萬歐元。鑒于其信息中介屬性，雖不需獲取金融業(yè)務(wù)牌照，但仍須滿足相應(yīng)的注冊(cè)條件，向相關(guān)協(xié)會(huì)進(jìn)行注冊(cè)登記。另外，還需要制定處置計(jì)劃，并在消費(fèi)者保護(hù)、信息披露、反洗錢和反恐融資等方面接受法國審慎監(jiān)管局（ACPR）的監(jiān)管。

總體來看，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的監(jiān)管方面，多數(shù)國家根據(jù)其所開展業(yè)務(wù)的屬性，決定是否需要獲取相應(yīng)的金融牌照和適用的監(jiān)管規(guī)則。對(duì)于第一種表內(nèi)放貸和第二種證券化模式，多數(shù)國家直接適用現(xiàn)行監(jiān)管法規(guī)；對(duì)于第三種信息中介模式，監(jiān)管要求可以比前兩種模式相對(duì)寬松，也可以保持一致。

各國的監(jiān)管制度安排也對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸的發(fā)展現(xiàn)狀產(chǎn)生了一定程度的影響。從全球范圍來看，目前網(wǎng)絡(luò)借貸仍處于發(fā)展初期，總體規(guī)模非常有限。從國別比較來看，中國的網(wǎng)絡(luò)借貸在平臺(tái)數(shù)量、融資余額、增長速度和社會(huì)信貸融資占比等方面，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過處于第二位、第三位的英國和美國。從市場(chǎng)份額來看，中國的網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)數(shù)量眾多，市場(chǎng)份額比較分散；其他國家通常只有幾家規(guī)模較大的網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)，市場(chǎng)份額較為集中，如美國貸款俱樂部（Lending Club）的市場(chǎng)份額占比超過一半。從投資者結(jié)構(gòu)來看，中國以零售投資者為主，個(gè)人投資者在總投資中占比超過90%，美國則由機(jī)構(gòu)投資者提供網(wǎng)絡(luò)借貸的主要資金來源。

（二）網(wǎng)絡(luò)支付

按照是否在支付平臺(tái)上形成客戶資金沉淀，網(wǎng)絡(luò)支付主要分為兩種模式：一是支付平臺(tái)為客戶提供在線賬戶，可通過綁定銀行賬戶并轉(zhuǎn)入資金用于支付。這些臨時(shí)存放于在線賬戶的客戶資金，匯集形成客戶在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的資金沉淀。我國絕大多數(shù)第三方支付機(jī)構(gòu)采用的是這一模式。二是支付平臺(tái)連接客戶的銀行賬戶，但資金仍然在銀行賬戶之間完成劃轉(zhuǎn)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)自身不存放客戶資金，不形成資金沉淀，如蘋果支付Apple Pay。

第一種模式因形成了客戶資金沉淀，在多數(shù)國家需要取得全面銀行牌照、有限銀行牌照或支付牌照，并由監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)格的準(zhǔn)入和持續(xù)監(jiān)管；若為支付牌照，也參照銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督管理，防止監(jiān)管套利。第二種模式因未形成客戶資金沉淀，只是為客戶的支付活動(dòng)提供便利，未界定為金融業(yè)務(wù)，在多數(shù)國家適用相對(duì)寬松的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（在歐盟需獲得牌照），但仍應(yīng)遵守信息保密、數(shù)據(jù)安全等法律規(guī)定。

長期以來，美國貨幣監(jiān)理署（OCC）對(duì)在聯(lián)邦注冊(cè)的國民銀行實(shí)施全面銀行牌照和有限銀行牌照（Special purpose national bank charter），我們熟知的一些信用卡銀行，如美國運(yùn)通銀行、第一資本銀行（Capital One Bank）持有的即為一類有限銀行牌照。2017年3月，貨幣監(jiān)理署在國民銀行有限牌照框架下，發(fā)布了對(duì)金融科技企業(yè)實(shí)施有限牌照管理的補(bǔ)充指引（征求意見稿），要求金融科技企業(yè)若從事吸收存款、支付、發(fā)放貸款中任一“核心銀行”業(yè)務(wù)的，應(yīng)申領(lǐng)針對(duì)科技企業(yè)的有限國民銀行牌照，并與其他銀行適用一致的法律法規(guī)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、數(shù)據(jù)報(bào)送和其他持續(xù)監(jiān)管要求。

貨幣監(jiān)理署明確表示，其不會(huì)批準(zhǔn)可能造成銀行業(yè)務(wù)與商業(yè)業(yè)務(wù)不恰當(dāng)混合（commingling）的申請(qǐng)方案，理由是商業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入銀行體系可能增加系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，妨礙信貸資源在經(jīng)濟(jì)體系中的有效配置，并可能影響市場(chǎng)正常競(jìng)爭(zhēng)、導(dǎo)致市場(chǎng)過度集中。貨幣監(jiān)理署強(qiáng)調(diào)該有限牌照為正式的準(zhǔn)入制度安排，沿用長期以來的既定監(jiān)管程序，不是針對(duì)金融科技企業(yè)的監(jiān)管沙盒（Regulatory sandbox）類機(jī)制。

印度央行于2015年向11家支付銀行（Payment bank）發(fā)放了有限銀行牌照（Restricted banking license），規(guī)定支付銀行只能發(fā)行借記卡，不能發(fā)行信用卡，單個(gè)客戶存款上限為1500美元；最低資本要求為1500萬美元，杠桿率不得低于3%。

（三）股權(quán)眾籌

股權(quán)眾籌是指通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行公開或非公開的小額股權(quán)融資活動(dòng)。從各國實(shí)踐來看，其與傳統(tǒng)股權(quán)融資的風(fēng)險(xiǎn)特征沒有本質(zhì)區(qū)別，主要適用股票發(fā)行的證券監(jiān)管制度。在融資金額、投資者范圍有限的前提下，可對(duì)監(jiān)管方式做出適當(dāng)調(diào)整。

在美國，根據(jù)2012年《創(chuàng)業(yè)企業(yè)促進(jìn)法案》（JOBS法案）和2015年美國證監(jiān)會(huì)《眾籌條例》，一方面，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)股權(quán)眾籌單筆金額小的特點(diǎn)，適當(dāng)簡化監(jiān)管程序，允許符合條件的股權(quán)眾籌平臺(tái)不需獲得證券經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)牌照；另一方面，則進(jìn)一步強(qiáng)化其他方面的監(jiān)管約束和限制。一是眾籌平臺(tái)需在發(fā)行前21天向證監(jiān)會(huì)提交發(fā)行文件，并同時(shí)在網(wǎng)站上向中介機(jī)構(gòu)和投資者披露相關(guān)信息。二是對(duì)融資和投資規(guī)模實(shí)施限額控制。在融資者方面，單家公司12個(gè)月內(nèi)通過眾籌平臺(tái)的股權(quán)融資金額不得超過100萬美元；在投資者方面，對(duì)個(gè)人投資者在1年內(nèi)的投資總額規(guī)定了上限，如：對(duì)年收入或凈資產(chǎn)（孰低者）在10萬美元以下的投資者，年投資額不得超過2000美元或投資者年收入的5%（孰高者）；年收入或凈資產(chǎn)超過10萬美元投資者，年投資額不得超過10萬美元或年收入的10%。三是需持續(xù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)揭示、信息披露和投資者教育。

在英國，股權(quán)眾籌被定義為投資型眾籌（Investment-based crowdfunding）。在具體監(jiān)管要求上，一是眾籌平臺(tái)設(shè)立需經(jīng)金融行為監(jiān)管局審批；二是需嚴(yán)格遵守合格投資者標(biāo)準(zhǔn)，包括：具有專業(yè)投資經(jīng)驗(yàn)，年收入不少于10萬英鎊或資產(chǎn)凈值不少于25萬英鎊（扣除房產(chǎn)、保險(xiǎn)和養(yǎng)老金收入等），普通投資者的投資金額不得超過其可投資資產(chǎn)凈值的10%等；三是要求加強(qiáng)投資者適當(dāng)性管理，并強(qiáng)化信息披露；四是只有申請(qǐng)投資咨詢牌照后，才能向客戶提供投資建議。

（四）智能投資顧問

智能投資顧問是指金融機(jī)構(gòu)依靠自動(dòng)化和計(jì)算機(jī)技術(shù)為客戶設(shè)計(jì)、生成或調(diào)整投資理財(cái)建議。目前，智能投資顧問還未能實(shí)現(xiàn)全流程的自動(dòng)化、智能化，仍離不開人工進(jìn)行必要的協(xié)助、修正和干預(yù)。

各國普遍將智能投資顧問納入投資咨詢業(yè)務(wù)監(jiān)管框架，需獲得投資咨詢牌照。例如：美國證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)智能投資顧問機(jī)構(gòu)實(shí)施準(zhǔn)入和持續(xù)監(jiān)管，發(fā)放投資咨詢牌照，并要求同一法人機(jī)構(gòu)不能同時(shí)開展投資咨詢和證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)，以防范利益沖突；英國由金融行為監(jiān)管局負(fù)責(zé)智能投資顧問的準(zhǔn)入，可發(fā)放投資咨詢牌照；歐洲大陸國家也主要由證券監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管，根據(jù)其資產(chǎn)管理行業(yè)監(jiān)管規(guī)則，基金管理公司的主業(yè)為資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)范圍可以包括投資咨詢，但不能同時(shí)從事證券經(jīng)紀(jì)和投行業(yè)務(wù)。

三、思考與建議

（一）各國普遍依據(jù)金融業(yè)務(wù)本質(zhì)將金融科技納入現(xiàn)行監(jiān)管框架

目前，金融科技雖然發(fā)展較快，引起廣泛關(guān)注，但除了分布式賬戶、區(qū)塊鏈技術(shù)外，其他業(yè)態(tài)仍未超越存款、貸款、支付、證券發(fā)行、投資咨詢等金融業(yè)務(wù)的范疇，尚未產(chǎn)生新的金融模式。總體上看，各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍在現(xiàn)行監(jiān)管框架下，依照金融業(yè)務(wù)的本質(zhì)，分類實(shí)施準(zhǔn)入管理和持續(xù)監(jiān)管。不論是金融機(jī)構(gòu)還是科技企業(yè)，只要是從事同類金融業(yè)務(wù)，就應(yīng)取得法定金融牌照，遵循相同的業(yè)務(wù)規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)管理要求，以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

在各國的金融監(jiān)管框架下，吸收公眾存款、公開發(fā)行證券募集資金、從事投資咨詢、開展資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)均設(shè)有嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求。對(duì)于金融科技領(lǐng)域，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其是否實(shí)質(zhì)上向不特定人群籌集資金或吸收存款，是否實(shí)質(zhì)上從事了證券發(fā)行、投資咨詢和資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)，進(jìn)而判斷其是否應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)金融牌照并接受相應(yīng)監(jiān)管。其中，是否形成客戶資金沉淀，為確定是否需要申領(lǐng)銀行牌照或者參照銀行監(jiān)管的主要考慮因素。

當(dāng)前，建議按照全國金融工作會(huì)議關(guān)于強(qiáng)化金融監(jiān)管、將所有金融業(yè)務(wù)納入監(jiān)管的要求，進(jìn)一步梳理我國現(xiàn)存的金融科技/互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)，明確哪些業(yè)務(wù)需要持牌經(jīng)營及其所適用的監(jiān)管規(guī)則。對(duì)此，要求各金融監(jiān)管部門按照“穿透”原則，無論某項(xiàng)業(yè)務(wù)采用何種名稱和形式，都能夠透過現(xiàn)象看本質(zhì)，深入研究其業(yè)務(wù)模式、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和流程，分析其業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)、法律關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)特征，明確其是否需要納入監(jiān)管以及所需申領(lǐng)的牌照類型和適用的監(jiān)管規(guī)則，從而確保對(duì)同類金融業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，防止監(jiān)管套利，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”。

在金融業(yè)快速發(fā)展、產(chǎn)品創(chuàng)新日益豐富的情況下，如何恰當(dāng)、及時(shí)對(duì)名稱和形式復(fù)雜多樣的金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，按照實(shí)質(zhì)重于形式的要求進(jìn)行“穿透定性”，已成為各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同面臨的重大挑戰(zhàn)。近日，“一行三會(huì)”等七部委經(jīng)過反復(fù)研究分析，認(rèn)定代幣發(fā)行融資（ICO）本質(zhì)上是一種未經(jīng)批準(zhǔn)非法公開融資的行為，涉嫌非法發(fā)售代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動(dòng)，就是及時(shí)“穿透定性”、治理非法金融活動(dòng)的一項(xiàng)重大舉措。

另外，我國目前存在不少線上、線下第三方理財(cái)?shù)确浅峙茩C(jī)構(gòu)，未經(jīng)過金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)許可開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，面向風(fēng)險(xiǎn)承受能力較低的零售客戶發(fā)行各種形式的理財(cái)產(chǎn)品。在我國資管業(yè)務(wù)的制度安排中，也建議借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，盡快明確我國的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)持牌經(jīng)營，規(guī)定只有獲得金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)許可并接受持續(xù)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，才能從事代客理財(cái)、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。

（二）各國監(jiān)管部門普遍注重加強(qiáng)對(duì)金融外包風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管

金融科技中的分布式賬戶、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、客戶身份認(rèn)證等技術(shù)應(yīng)用，大多數(shù)屬于金融機(jī)構(gòu)的外包業(yè)務(wù)范疇，各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍將其納入金融機(jī)構(gòu)操作風(fēng)險(xiǎn)管理框架下的外包風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管范疇。由于外包業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的金融風(fēng)險(xiǎn)不能被一并“外包”，金融機(jī)構(gòu)仍需承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控的主體責(zé)任，各國均要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)外包業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)視同自身運(yùn)營管理，執(zhí)行統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)，不能因外包而降低管理要求，并要求金融機(jī)構(gòu)針對(duì)外包服務(wù)機(jī)構(gòu)（相關(guān)金融科技企業(yè)）建立必要的盡職調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和持續(xù)監(jiān)測(cè)制度，在外包服務(wù)協(xié)議中明確各方責(zé)任、約定服務(wù)范圍、清晰界定責(zé)任義務(wù)等。

近年來，越來越多的美國科技企業(yè)選擇加強(qiáng)與持牌金融機(jī)構(gòu)的合作，為其提供外包服務(wù)，而非自身去申領(lǐng)金融牌照，并已成為美國金融科技發(fā)展的總體趨勢(shì)。對(duì)此，美國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了對(duì)銀行外包服務(wù)的監(jiān)管，包括有權(quán)根據(jù)科技企業(yè)所承擔(dān)外包服務(wù)的性質(zhì)，對(duì)其直接實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查。

（三）各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)完善監(jiān)管方式和程序的做法值得參考借鑒

針對(duì)金融科技的發(fā)展趨勢(shì)和特點(diǎn)，一些國家的監(jiān)管當(dāng)局開始嘗試完善監(jiān)管方式和程序，如建立監(jiān)管沙盒、創(chuàng)新指導(dǎo)窗口（Innovation Hub）和創(chuàng)新加速器（Innovation Accelerator）等，以加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)的溝通交流。

以監(jiān)管沙盒為例，該機(jī)制是指針對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管框架內(nèi)尚需觀察的金融產(chǎn)品、服務(wù)或機(jī)構(gòu)，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)程度和影響面，按照適度簡化的程序，允許金融機(jī)構(gòu)或科技企業(yè)在限定條件下，利用真實(shí)或模擬的市場(chǎng)環(huán)境開展測(cè)試。經(jīng)測(cè)試表明適合全面推廣后，可依照現(xiàn)行監(jiān)管法規(guī)，進(jìn)一步獲得全面牌照，并納入正常監(jiān)管范圍。如：英國金融行為監(jiān)管局于2016年5月正式啟動(dòng)實(shí)施監(jiān)管沙盒，向金融科技企業(yè)發(fā)放有限業(yè)務(wù)牌照（業(yè)務(wù)規(guī)模不超過5萬英鎊、限定客戶數(shù)量和合格投資者標(biāo)準(zhǔn)等）進(jìn)行測(cè)試。首批有69家企業(yè)提出申請(qǐng)，但只有24家獲準(zhǔn)進(jìn)入監(jiān)管沙盒，其中有18家完成了測(cè)試程序。迄今為止，尚未有金融科技企業(yè)完成沙盒程序后獲得全面牌照。在采用該機(jī)制的兩個(gè)典型國家（英國和新加坡），目前均有企業(yè)在測(cè)試中了解到金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性和相關(guān)合規(guī)成本后，選擇退出了監(jiān)管沙盒。

總體上看，監(jiān)管沙盒制度沒有突破現(xiàn)行監(jiān)管框架，本質(zhì)上是一種有限業(yè)務(wù)牌照機(jī)制，同時(shí)又具有期限要求和業(yè)務(wù)試驗(yàn)性質(zhì)，與我國長期以來采用的試點(diǎn)機(jī)制具有相似性。其主要定位于幫助市場(chǎng)主體全面、準(zhǔn)確了解監(jiān)管規(guī)定，理性評(píng)估申請(qǐng)金融牌照的必要性，避免牌照申請(qǐng)過程中的不確定性和成本浪費(fèi)，也避免在合規(guī)問題上“走彎路”。同時(shí)，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)提早介入金融創(chuàng)新活動(dòng)，適時(shí)明確監(jiān)管導(dǎo)向和標(biāo)準(zhǔn)。

建議我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切跟蹤研究各國在監(jiān)管沙盒機(jī)制等方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷完善我國的試點(diǎn)機(jī)制，并持續(xù)評(píng)估、適時(shí)改進(jìn)監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管方式和程序，既避免監(jiān)管制度安排妨礙金融創(chuàng)新，也防止因監(jiān)管不足和滯后造成創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)累積放大，始終把握好促進(jìn)創(chuàng)新與維護(hù)金融穩(wěn)定之間的平衡，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。

本文為作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表供職單位意見；首發(fā)于《中國金融》2017年第18期，經(jīng)作者授權(quán)刊發(fā)。

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