金融委罕見提出改進金融治理，連續(xù)3次“關(guān)切”中小銀行這一問題

11月28日，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱金融委）召開第十次會議，研究防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)進展和下一步思路舉措等問題，部署近期金融改革開放重點工作。

金融委已形成每月一次例行會議的常態(tài)化機制。從表述上看，本次會議并無太多新提法，多是針對前期部署的政策舉措的再強調(diào)，例如，再次強調(diào)“加大逆周期調(diào)節(jié)力度”、“提升金融體系的適應(yīng)性、競爭力和普惠性”等。

會議部署了近期在增強服務(wù)實體經(jīng)濟能力、完善資本市場基礎(chǔ)制度、改進金融治理、擴大金融業(yè)對外開放等方面的改革措施，要求各成員單位根據(jù)職責(zé)分工加快落地實施，金融委辦公室加強協(xié)調(diào)和督促，形成集成效應(yīng)。

要點一：連續(xù)三次“點名”中小銀行資本補充

會議指出，下一步要堅持既定方針政策，調(diào)整優(yōu)化思路和舉措，平衡好穩(wěn)增長和防風(fēng)險的關(guān)系，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，注重在改革發(fā)展中化解風(fēng)險，多渠道增強商業(yè)銀行特別是中小銀行資本實力，完善防范、化解和處置風(fēng)險的長效機制，保持金融體系穩(wěn)健運行，維護經(jīng)濟社會大局穩(wěn)定。

金融委第八次、第九次、第十次連續(xù)三次會議都提出要重點支持中小銀行多渠道補充資本，足見監(jiān)管部門對中小銀行資本水平的重視。興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家魯政委對券商中國記者表示，商業(yè)銀行所有的經(jīng)營損失都是靠資本來吸收，資本水平的高低反映的是風(fēng)險抵補能力的強弱。

在應(yīng)對風(fēng)險沖擊時，銀行首要的自救方式就是補充資本。同時，在現(xiàn)有股東無力補充資本的情況下，監(jiān)管要求引入戰(zhàn)略投資者，這本身也是一種平穩(wěn)的兼并過程。

充足的資本是銀行抵補風(fēng)險、實現(xiàn)業(yè)務(wù)擴張的“本錢”，特別是在經(jīng)濟下行期，銀行不良貸款不斷暴露需要加大核銷力度，以及要通過加大信貸投放支持實體經(jīng)濟，這些都要依靠充足的資本作支撐。

銀行資本補充的方式主要分兩類，一類是內(nèi)源性資本補充，主要依靠利潤留存；一類則是外源性資本補充，方式包括IPO、定向增發(fā)、優(yōu)先股、永續(xù)債、二級資本債、可轉(zhuǎn)債等。

盡管近年來銀行業(yè)發(fā)行資本補充工具“熱火朝天”，但發(fā)行主體依舊是國有大行、股份制銀行，城商行、農(nóng)商行等中小銀行外源性資本補充能力相對較弱。有粗略統(tǒng)計顯示，今年以來，商業(yè)銀行資本補充債券（含永續(xù)債、二級資本債）發(fā)行量近萬億元，但城商行、農(nóng)商行融資規(guī)模不足10%。

以A股上市銀行三季報披露的數(shù)據(jù)為例，工農(nóng)中建交五大國有銀行資本充足率均較年初有不同程度增長，10家上市銀行資本充足率較年初有所下滑，除中信銀行、招商銀行這兩家股份制銀行外，其余8家全部為城商行和農(nóng)商行。

為拓寬中小銀行外源性資本補充渠道，監(jiān)管層已經(jīng)有所行動。今年7月，監(jiān)管部門發(fā)文允許股東人數(shù)累計超過200人的非上市銀行發(fā)行優(yōu)先股；另外，今年新推出的銀行永續(xù)債也進一步擴容至城商行，臺州銀行、徽商銀行、瀘州銀行先后獲批在境內(nèi)市場發(fā)行永續(xù)債。

優(yōu)先股、永續(xù)債向中小銀行敞開大門，也利于優(yōu)化中小銀行的資本結(jié)構(gòu)。從我國商業(yè)銀行的各級資本工具和補充渠道來看，核心一級資本主要依賴普通股和留存收益；其他一級資本工具目前包括優(yōu)先股、永續(xù)債，在2019年永續(xù)債創(chuàng)設(shè)之前，未上市或在新三板掛牌的中小銀行無法發(fā)行優(yōu)先股，許多中小銀行的其他一級資本接近于0。

要點二：“改革”成高頻詞有何內(nèi)涵？

銀行充實資本實力，是防范、化解和處置風(fēng)險的一項重要舉措，但并非唯一舉措。本次會議特別指出要“完善防范、化解和處置風(fēng)險的長效機制”，那么，究竟何為“長效機制”？

本次會議多次提及“改革”二字，或許就是答案。不破不立，探索建立完善的問題金融機構(gòu)市場化退出機制，以及按照適配性原則實施差異化監(jiān)管都是“進一步深化中小銀行改革”、“注重在改革發(fā)展中化解風(fēng)險”所需要的。

央行近期發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告（2019）》就指出，下一步將探索建立金融機構(gòu)主體依法自主退出機制和多層次退出路徑。

北京一位資深銀行業(yè)研究人士對券商中國記者表示，對于問題金融機構(gòu)，不能僅想著用資本補充的方式來化解風(fēng)險，同時也要利用好市場化退出手段，在遵循“成本最小化”的原則下，通過收購兼并等方式優(yōu)化銀行業(yè)結(jié)構(gòu)。

銀保監(jiān)會城市銀行部副主任劉榮近日表示，理論上看，銀行化解風(fēng)險的方式是多層次的：

一是銀行調(diào)整自己，自我消化，通過補充資本，提高自身抵御風(fēng)險的能力；

二是重組；

三是收購兼并；

四是借助外部力量接管，如包商銀行；

五是破產(chǎn)，但這種方式在國際上都較為少見，因為銀行的牌照還是有價值的，大部分都是通過收購兼并的方式。

成熟市場中，在激烈的市場競爭下，問題銀行退出市場并非稀奇的事。美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）研究表明，美國每3家社區(qū)銀行只有1家能夠生存，高效的退出機制是銀行業(yè)平穩(wěn)運行的保障。問題銀行的處置方式主要包括承接收購、過橋銀行以及破產(chǎn)清算。同時，存款保險制度的完善性對于銀行處置的效率起著至關(guān)重要的作用。

央行《報告》也指出，下一步要積極探索以存款保險為平臺，建立市場化法治化的金融機構(gòu)退出機制。探索建立金融機構(gòu)主體依法自主退出機制和多層次退出路徑。在金融機構(gòu)市場化退出中，要發(fā)揮存款保險基金和各行業(yè)保障基金的作用。

存款保險基金應(yīng)及時通過收購承接、過橋銀行、經(jīng)營中救助和存款償付等方式處置風(fēng)險，以保護存款人利益、維護金融和社會穩(wěn)定。

此外，探索差異化監(jiān)管也是近年來國際金融監(jiān)管的主流趨勢。

例如，美國就根據(jù)銀行規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜性等因素采用差異化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對社區(qū)銀行的監(jiān)管要求相較于大銀行有所放松，現(xiàn)場檢查程序也更為簡化，以降低社區(qū)銀行的財務(wù)成本和合規(guī)成本。

今年10月，美聯(lián)儲對商業(yè)銀行資本充足率、杠桿率、大額風(fēng)險暴露、流動性指標(biāo)、壓力測試及監(jiān)管報告等要求統(tǒng)籌進行了修訂，以進一步落實適配性的監(jiān)管原則。

魯政委表示，從國際經(jīng)驗來看，進一步加強“適配性”監(jiān)管原則的落實，特別是簡化甚至放松歷史表現(xiàn)優(yōu)異、低風(fēng)險的中小金融機構(gòu)監(jiān)管，不僅可以為中小金融機構(gòu)營造更為有利、健康的監(jiān)管環(huán)境，還可以進一步集中監(jiān)管資源，更有針對性的防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

反觀我國，目前，僅有流動性監(jiān)管指標(biāo)、宏觀審慎評估（MPA）等少數(shù)考核落實了差異化監(jiān)管，適配性監(jiān)管原則仍待在更廣范圍內(nèi)應(yīng)用落地。

近日央行、銀保監(jiān)會發(fā)布的《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法（征求意見稿）》被看作是我國深化差異化監(jiān)管的重要一步。民生銀行首席宏觀研究員溫彬表示，該辦法通過四大類13項指標(biāo)對銀行定量打分，輔之以監(jiān)管定性評價，為監(jiān)管分類奠定了較好基礎(chǔ)，銀行正式進入差異化監(jiān)管時代。

要點三：改進金融治理，監(jiān)管開出這樣“藥方”

值得注意的是，本次會議中所提出的“改進金融治理”在此前的金融委會議中較少提及，那么，何為金融治理？又該如何改進金融治理？

實際上，銀保監(jiān)會近期專門就金融治理問題有過較為全面的“發(fā)聲”。銀保監(jiān)會副主席梁濤上周末在出席國際金融論壇（IFF）第16屆全球年會時特別指出，當(dāng)前金融業(yè)運行中還存在一些風(fēng)險問題，金融業(yè)發(fā)展還不平衡、不充分，金融服務(wù)實體經(jīng)濟的質(zhì)量和水平還有待進一步提高。部分金融機構(gòu)公司治理水平和風(fēng)險防控能力不能完全適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，需要進一步增強金融業(yè)的治理能力，充分利用各項有利條件維護金融體系的穩(wěn)健運行。

梁濤認(rèn)為，增強金融業(yè)治理能力，首先要堅決防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險。信貸的順周期特征會加大經(jīng)濟波動的幅度，在經(jīng)濟下行期，金融機構(gòu)風(fēng)險偏好下降，可能會加大經(jīng)濟下行的壓力。要進一步加強逆周期調(diào)節(jié)，完善金融機構(gòu)盡職免責(zé)和激勵考核機制，引導(dǎo)金融機構(gòu)對實體經(jīng)濟的支持力度，推動金融與經(jīng)濟良性循環(huán)。

另外，要高度重視防范金融風(fēng)險在金融市場和同業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的傳播。進一步完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管，穩(wěn)妥處置風(fēng)險水平高、行業(yè)競爭弱的機構(gòu)，引導(dǎo)金融機構(gòu)加強交易對手的管理，健全風(fēng)險管理機制，防止單家機構(gòu)的風(fēng)險蔓延引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

增強金融業(yè)的治理能力，還要深入推進金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高服務(wù)實體經(jīng)濟的能力。梁濤稱，目前，我國金融機構(gòu)的數(shù)量超過5000家，但是機構(gòu)種類不多、業(yè)務(wù)模式相近、客戶選擇集中。一些熱門行業(yè)和客戶面臨的多頭融資、過度融資的問題嚴(yán)重，部分處于成長期的企業(yè)則獲得的金融支持較少，金融供給的適應(yīng)性、普惠性明顯不足。

“中小銀行要改進商業(yè)模式，找準(zhǔn)發(fā)展定位，不求大而全、專注小而美。切實發(fā)揮扎根當(dāng)?shù)?、服?wù)小微的積極作用?！绷簼Q。

增強金融業(yè)的治理能力，還需要進一步提高金融機構(gòu)的公司治理水平。梁濤認(rèn)為，好的公司治理結(jié)構(gòu)能夠充分發(fā)揮股東、管理層、員工等各方面利益相關(guān)者的積極性，形成激勵機制，推動金融機構(gòu)沿著正確的方向發(fā)展，有效地應(yīng)對內(nèi)外部的風(fēng)險。

所以，要把完善激勵約束機制、內(nèi)控機制和風(fēng)控體系有機結(jié)合起來，科學(xué)設(shè)定內(nèi)部激勵考核體系，減少規(guī)模和速度等數(shù)量指標(biāo)，增加風(fēng)險防控、服務(wù)實體經(jīng)濟效益提升的質(zhì)量因素，完善綜合評價體系。

實際上，今年以來，個別中小銀行風(fēng)險事件的暴露，其背后都有公司治理和內(nèi)控體系存在嚴(yán)重缺陷的誘因。

魯政委也對券商中國記者表示，從銀行業(yè)務(wù)角度看，個別中小銀行出現(xiàn)風(fēng)險主要還是表現(xiàn)在貸款業(yè)務(wù)上，其背后所反映的問題通常是大股東將銀行當(dāng)作“提款機”，通過關(guān)聯(lián)交易將銀行掏空解決自己的問題，這就暴露出銀行的公司治理和風(fēng)險內(nèi)控存在嚴(yán)重不足。

因此，金融委第九次會議之所以提出要“健全適應(yīng)中小銀行特點的公司治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險內(nèi)控體系”，就是要從根源上解決中小銀行發(fā)展的體制機制問題，通過強調(diào)公司治理的作用，使銀行有清晰的業(yè)務(wù)發(fā)展定位，找到合適的商業(yè)模式，確立正確的風(fēng)險偏好，避免內(nèi)部人控制，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

增強金融業(yè)的治理能力，要進一步加強合規(guī)建設(shè)。梁濤稱，要把遵守法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定作為開展業(yè)務(wù)前提和底線，其他參與金融活動的機構(gòu)也必須遵守監(jiān)管規(guī)則。

增強金融業(yè)的治理能力，還要持續(xù)提升監(jiān)管能力，加強金融監(jiān)管。

梁濤表示，監(jiān)管部門做到管住人、看住錢，扎牢防火墻，加大對違法違規(guī)行為的懲處力度，提高監(jiān)管的前瞻性、預(yù)見性。及時發(fā)現(xiàn)和處置風(fēng)險，減少風(fēng)險損失事關(guān)重要。要加強金融風(fēng)險預(yù)警機制建設(shè)，制定具有可操作的風(fēng)險評測指標(biāo)，努力實現(xiàn)風(fēng)險早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，指導(dǎo)金融機構(gòu)開展不利情景下的壓力測試，制定具有可操作性的風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案。

要加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌金融監(jiān)管資源、形成監(jiān)管合力、消除監(jiān)管套利，共同維護好金融體系的穩(wěn)健運行的良好態(tài)勢。

此外，增強金融業(yè)的治理能力，還要加強國際合作。

梁濤表示，在當(dāng)前金融體系面對諸多復(fù)雜挑戰(zhàn)的背景下，更應(yīng)加強國際合作，增強宏觀經(jīng)濟的協(xié)調(diào)性，結(jié)合本國經(jīng)濟發(fā)展實際，推廣監(jiān)管措施在全球范圍內(nèi)一致有效實施，同時要進一步加強國際監(jiān)管合作。完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管、完善跨境風(fēng)險處置機制，提高金融開放條件下金融業(yè)治理能力、風(fēng)險防控能力，更加有效地維護金融穩(wěn)定。

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編輯：馬曉龍

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