金融委罕見(jiàn)提出改進(jìn)金融治理，連續(xù)3次“關(guān)切”中小銀行這一問(wèn)題

11月28日，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)金融委）召開(kāi)第十次會(huì)議，研究防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)展和下一步思路舉措等問(wèn)題，部署近期金融改革開(kāi)放重點(diǎn)工作。

金融委已形成每月一次例行會(huì)議的常態(tài)化機(jī)制。從表述上看，本次會(huì)議并無(wú)太多新提法，多是針對(duì)前期部署的政策舉措的再?gòu)?qiáng)調(diào)，例如，再次強(qiáng)調(diào)“加大逆周期調(diào)節(jié)力度”、“提升金融體系的適應(yīng)性、競(jìng)爭(zhēng)力和普惠性”等。

會(huì)議部署了近期在增強(qiáng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力、完善資本市場(chǎng)基礎(chǔ)制度、改進(jìn)金融治理、擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放等方面的改革措施，要求各成員單位根據(jù)職責(zé)分工加快落地實(shí)施，金融委辦公室加強(qiáng)協(xié)調(diào)和督促，形成集成效應(yīng)。

要點(diǎn)一：連續(xù)三次“點(diǎn)名”中小銀行資本補(bǔ)充

會(huì)議指出，下一步要堅(jiān)持既定方針政策，調(diào)整優(yōu)化思路和舉措，平衡好穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，注重在改革發(fā)展中化解風(fēng)險(xiǎn)，多渠道增強(qiáng)商業(yè)銀行特別是中小銀行資本實(shí)力，完善防范、化解和處置風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，保持金融體系穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局穩(wěn)定。

金融委第八次、第九次、第十次連續(xù)三次會(huì)議都提出要重點(diǎn)支持中小銀行多渠道補(bǔ)充資本，足見(jiàn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)中小銀行資本水平的重視。興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委對(duì)券商中國(guó)記者表示，商業(yè)銀行所有的經(jīng)營(yíng)損失都是靠資本來(lái)吸收，資本水平的高低反映的是風(fēng)險(xiǎn)抵補(bǔ)能力的強(qiáng)弱。

在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，銀行首要的自救方式就是補(bǔ)充資本。同時(shí)，在現(xiàn)有股東無(wú)力補(bǔ)充資本的情況下，監(jiān)管要求引入戰(zhàn)略投資者，這本身也是一種平穩(wěn)的兼并過(guò)程。

充足的資本是銀行抵補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)擴(kuò)張的“本錢(qián)”，特別是在經(jīng)濟(jì)下行期，銀行不良貸款不斷暴露需要加大核銷(xiāo)力度，以及要通過(guò)加大信貸投放支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，這些都要依靠充足的資本作支撐。

銀行資本補(bǔ)充的方式主要分兩類(lèi)，一類(lèi)是內(nèi)源性資本補(bǔ)充，主要依靠利潤(rùn)留存；一類(lèi)則是外源性資本補(bǔ)充，方式包括IPO、定向增發(fā)、優(yōu)先股、永續(xù)債、二級(jí)資本債、可轉(zhuǎn)債等。

盡管近年來(lái)銀行業(yè)發(fā)行資本補(bǔ)充工具“熱火朝天”，但發(fā)行主體依舊是國(guó)有大行、股份制銀行，城商行、農(nóng)商行等中小銀行外源性資本補(bǔ)充能力相對(duì)較弱。有粗略統(tǒng)計(jì)顯示，今年以來(lái)，商業(yè)銀行資本補(bǔ)充債券（含永續(xù)債、二級(jí)資本債）發(fā)行量近萬(wàn)億元，但城商行、農(nóng)商行融資規(guī)模不足10%。

以A股上市銀行三季報(bào)披露的數(shù)據(jù)為例，工農(nóng)中建交五大國(guó)有銀行資本充足率均較年初有不同程度增長(zhǎng)，10家上市銀行資本充足率較年初有所下滑，除中信銀行、招商銀行這兩家股份制銀行外，其余8家全部為城商行和農(nóng)商行。

為拓寬中小銀行外源性資本補(bǔ)充渠道，監(jiān)管層已經(jīng)有所行動(dòng)。今年7月，監(jiān)管部門(mén)發(fā)文允許股東人數(shù)累計(jì)超過(guò)200人的非上市銀行發(fā)行優(yōu)先股；另外，今年新推出的銀行永續(xù)債也進(jìn)一步擴(kuò)容至城商行，臺(tái)州銀行、徽商銀行、瀘州銀行先后獲批在境內(nèi)市場(chǎng)發(fā)行永續(xù)債。

優(yōu)先股、永續(xù)債向中小銀行敞開(kāi)大門(mén)，也利于優(yōu)化中小銀行的資本結(jié)構(gòu)。從我國(guó)商業(yè)銀行的各級(jí)資本工具和補(bǔ)充渠道來(lái)看，核心一級(jí)資本主要依賴(lài)普通股和留存收益；其他一級(jí)資本工具目前包括優(yōu)先股、永續(xù)債，在2019年永續(xù)債創(chuàng)設(shè)之前，未上市或在新三板掛牌的中小銀行無(wú)法發(fā)行優(yōu)先股，許多中小銀行的其他一級(jí)資本接近于0。

要點(diǎn)二：“改革”成高頻詞有何內(nèi)涵？

銀行充實(shí)資本實(shí)力，是防范、化解和處置風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要舉措，但并非唯一舉措。本次會(huì)議特別指出要“完善防范、化解和處置風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制”，那么，究竟何為“長(zhǎng)效機(jī)制”？

本次會(huì)議多次提及“改革”二字，或許就是答案。不破不立，探索建立完善的問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制，以及按照適配性原則實(shí)施差異化監(jiān)管都是“進(jìn)一步深化中小銀行改革”、“注重在改革發(fā)展中化解風(fēng)險(xiǎn)”所需要的。

央行近期發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2019）》就指出，下一步將探索建立金融機(jī)構(gòu)主體依法自主退出機(jī)制和多層次退出路徑。

北京一位資深銀行業(yè)研究人士對(duì)券商中國(guó)記者表示，對(duì)于問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)，不能僅想著用資本補(bǔ)充的方式來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也要利用好市場(chǎng)化退出手段，在遵循“成本最小化”的原則下，通過(guò)收購(gòu)兼并等方式優(yōu)化銀行業(yè)結(jié)構(gòu)。

銀保監(jiān)會(huì)城市銀行部副主任劉榮近日表示，理論上看，銀行化解風(fēng)險(xiǎn)的方式是多層次的：

一是銀行調(diào)整自己，自我消化，通過(guò)補(bǔ)充資本，提高自身抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力；

二是重組；

三是收購(gòu)兼并；

四是借助外部力量接管，如包商銀行；

五是破產(chǎn)，但這種方式在國(guó)際上都較為少見(jiàn)，因?yàn)殂y行的牌照還是有價(jià)值的，大部分都是通過(guò)收購(gòu)兼并的方式。

成熟市場(chǎng)中，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下，問(wèn)題銀行退出市場(chǎng)并非稀奇的事。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）研究表明，美國(guó)每3家社區(qū)銀行只有1家能夠生存，高效的退出機(jī)制是銀行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的保障。問(wèn)題銀行的處置方式主要包括承接收購(gòu)、過(guò)橋銀行以及破產(chǎn)清算。同時(shí)，存款保險(xiǎn)制度的完善性對(duì)于銀行處置的效率起著至關(guān)重要的作用。

央行《報(bào)告》也指出，下一步要積極探索以存款保險(xiǎn)為平臺(tái)，建立市場(chǎng)化法治化的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。探索建立金融機(jī)構(gòu)主體依法自主退出機(jī)制和多層次退出路徑。在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出中，要發(fā)揮存款保險(xiǎn)基金和各行業(yè)保障基金的作用。

存款保險(xiǎn)基金應(yīng)及時(shí)通過(guò)收購(gòu)承接、過(guò)橋銀行、經(jīng)營(yíng)中救助和存款償付等方式處置風(fēng)險(xiǎn)，以保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融和社會(huì)穩(wěn)定。

此外，探索差異化監(jiān)管也是近年來(lái)國(guó)際金融監(jiān)管的主流趨勢(shì)。

例如，美國(guó)就根據(jù)銀行規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜性等因素采用差異化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社區(qū)銀行的監(jiān)管要求相較于大銀行有所放松，現(xiàn)場(chǎng)檢查程序也更為簡(jiǎn)化，以降低社區(qū)銀行的財(cái)務(wù)成本和合規(guī)成本。

今年10月，美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)商業(yè)銀行資本充足率、杠桿率、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露、流動(dòng)性指標(biāo)、壓力測(cè)試及監(jiān)管報(bào)告等要求統(tǒng)籌進(jìn)行了修訂，以進(jìn)一步落實(shí)適配性的監(jiān)管原則。

魯政委表示，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，進(jìn)一步加強(qiáng)“適配性”監(jiān)管原則的落實(shí)，特別是簡(jiǎn)化甚至放松歷史表現(xiàn)優(yōu)異、低風(fēng)險(xiǎn)的中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，不僅可以為中小金融機(jī)構(gòu)營(yíng)造更為有利、健康的監(jiān)管環(huán)境，還可以進(jìn)一步集中監(jiān)管資源，更有針對(duì)性的防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

反觀我國(guó)，目前，僅有流動(dòng)性監(jiān)管指標(biāo)、宏觀審慎評(píng)估（MPA）等少數(shù)考核落實(shí)了差異化監(jiān)管，適配性監(jiān)管原則仍待在更廣范圍內(nèi)應(yīng)用落地。

近日央行、銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）》被看作是我國(guó)深化差異化監(jiān)管的重要一步。民生銀行首席宏觀研究員溫彬表示，該辦法通過(guò)四大類(lèi)13項(xiàng)指標(biāo)對(duì)銀行定量打分，輔之以監(jiān)管定性評(píng)價(jià)，為監(jiān)管分類(lèi)奠定了較好基礎(chǔ)，銀行正式進(jìn)入差異化監(jiān)管時(shí)代。

要點(diǎn)三：改進(jìn)金融治理，監(jiān)管開(kāi)出這樣“藥方”

值得注意的是，本次會(huì)議中所提出的“改進(jìn)金融治理”在此前的金融委會(huì)議中較少提及，那么，何為金融治理？又該如何改進(jìn)金融治理？

實(shí)際上，銀保監(jiān)會(huì)近期專(zhuān)門(mén)就金融治理問(wèn)題有過(guò)較為全面的“發(fā)聲”。銀保監(jiān)會(huì)副主席梁濤上周末在出席國(guó)際金融論壇（IFF）第16屆全球年會(huì)時(shí)特別指出，當(dāng)前金融業(yè)運(yùn)行中還存在一些風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，金融業(yè)發(fā)展還不平衡、不充分，金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和水平還有待進(jìn)一步提高。部分金融機(jī)構(gòu)公司治理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控能力不能完全適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，需要進(jìn)一步增強(qiáng)金融業(yè)的治理能力，充分利用各項(xiàng)有利條件維護(hù)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行。

梁濤認(rèn)為，增強(qiáng)金融業(yè)治理能力，首先要堅(jiān)決防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。信貸的順周期特征會(huì)加大經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的幅度，在經(jīng)濟(jì)下行期，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)偏好下降，可能會(huì)加大經(jīng)濟(jì)下行的壓力。要進(jìn)一步加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)，完善金融機(jī)構(gòu)盡職免責(zé)和激勵(lì)考核機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度，推動(dòng)金融與經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。

另外，要高度重視防范金融風(fēng)險(xiǎn)在金融市場(chǎng)和同業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的傳播。進(jìn)一步完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，穩(wěn)妥處置風(fēng)險(xiǎn)水平高、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)弱的機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)交易對(duì)手的管理，健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，防止單家機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)蔓延引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

增強(qiáng)金融業(yè)的治理能力，還要深入推進(jìn)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。梁濤稱(chēng)，目前，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量超過(guò)5000家，但是機(jī)構(gòu)種類(lèi)不多、業(yè)務(wù)模式相近、客戶(hù)選擇集中。一些熱門(mén)行業(yè)和客戶(hù)面臨的多頭融資、過(guò)度融資的問(wèn)題嚴(yán)重，部分處于成長(zhǎng)期的企業(yè)則獲得的金融支持較少，金融供給的適應(yīng)性、普惠性明顯不足。

“中小銀行要改進(jìn)商業(yè)模式，找準(zhǔn)發(fā)展定位，不求大而全、專(zhuān)注小而美。切實(shí)發(fā)揮扎根當(dāng)?shù)?、服?wù)小微的積極作用?！绷簼Q(chēng)。

增強(qiáng)金融業(yè)的治理能力，還需要進(jìn)一步提高金融機(jī)構(gòu)的公司治理水平。梁濤認(rèn)為，好的公司治理結(jié)構(gòu)能夠充分發(fā)揮股東、管理層、員工等各方面利益相關(guān)者的積極性，形成激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)沿著正確的方向發(fā)展，有效地應(yīng)對(duì)內(nèi)外部的風(fēng)險(xiǎn)。

所以，要把完善激勵(lì)約束機(jī)制、內(nèi)控機(jī)制和風(fēng)控體系有機(jī)結(jié)合起來(lái)，科學(xué)設(shè)定內(nèi)部激勵(lì)考核體系，減少規(guī)模和速度等數(shù)量指標(biāo)，增加風(fēng)險(xiǎn)防控、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效益提升的質(zhì)量因素，完善綜合評(píng)價(jià)體系。

實(shí)際上，今年以來(lái)，個(gè)別中小銀行風(fēng)險(xiǎn)事件的暴露，其背后都有公司治理和內(nèi)控體系存在嚴(yán)重缺陷的誘因。

魯政委也對(duì)券商中國(guó)記者表示，從銀行業(yè)務(wù)角度看，個(gè)別中小銀行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)主要還是表現(xiàn)在貸款業(yè)務(wù)上，其背后所反映的問(wèn)題通常是大股東將銀行當(dāng)作“提款機(jī)”，通過(guò)關(guān)聯(lián)交易將銀行掏空解決自己的問(wèn)題，這就暴露出銀行的公司治理和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控存在嚴(yán)重不足。

因此，金融委第九次會(huì)議之所以提出要“健全適應(yīng)中小銀行特點(diǎn)的公司治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控體系”，就是要從根源上解決中小銀行發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題，通過(guò)強(qiáng)調(diào)公司治理的作用，使銀行有清晰的業(yè)務(wù)發(fā)展定位，找到合適的商業(yè)模式，確立正確的風(fēng)險(xiǎn)偏好，避免內(nèi)部人控制，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

增強(qiáng)金融業(yè)的治理能力，要進(jìn)一步加強(qiáng)合規(guī)建設(shè)。梁濤稱(chēng)，要把遵守法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定作為開(kāi)展業(yè)務(wù)前提和底線，其他參與金融活動(dòng)的機(jī)構(gòu)也必須遵守監(jiān)管規(guī)則。

增強(qiáng)金融業(yè)的治理能力，還要持續(xù)提升監(jiān)管能力，加強(qiáng)金融監(jiān)管。

梁濤表示，監(jiān)管部門(mén)做到管住人、看住錢(qián)，扎牢防火墻，加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲處力度，提高監(jiān)管的前瞻性、預(yù)見(jiàn)性。及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置風(fēng)險(xiǎn)，減少風(fēng)險(xiǎn)損失事關(guān)重要。要加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建設(shè)，制定具有可操作的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)測(cè)指標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展不利情景下的壓力測(cè)試，制定具有可操作性的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案。

要加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌金融監(jiān)管資源、形成監(jiān)管合力、消除監(jiān)管套利，共同維護(hù)好金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行的良好態(tài)勢(shì)。

此外，增強(qiáng)金融業(yè)的治理能力，還要加強(qiáng)國(guó)際合作。

梁濤表示，在當(dāng)前金融體系面對(duì)諸多復(fù)雜挑戰(zhàn)的背景下，更應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際合作，增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)性，結(jié)合本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，推廣監(jiān)管措施在全球范圍內(nèi)一致有效實(shí)施，同時(shí)要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管合作。完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管、完善跨境風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，提高金融開(kāi)放條件下金融業(yè)治理能力、風(fēng)險(xiǎn)防控能力，更加有效地維護(hù)金融穩(wěn)定。

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編輯：馬曉龍

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