金融科技時代金融基礎設施的發(fā)展與統(tǒng)籌監(jiān)管

2019年9月，中央全面深化改革委員會第十次會議審議通過了《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎設施工作方案》（以下簡稱《工作方案》），提出了對重要金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管要求，使得我國金融基礎設施的建設與發(fā)展再次成為業(yè)界與學界關注的焦點?！豆ぷ鞣桨浮飞羁痰胤从沉爽F(xiàn)代金融體系中金融基礎設施的重要地位，也敏銳地指出了在金融科技興起，金融市場面臨范式變化的背景下金融基礎設施發(fā)展與監(jiān)管的基本方向，需要加以認真的思考與領會。 

金融基礎設施的含義及其重要性 

一般而言，金融基礎設施指的是支持金融市場和金融中介有效運行的機構、制度、信息和技術，具體包括法律制度、會計與審計制度、信息披露機制、征信機制、支付與清算組織、監(jiān)管機構等。從這個定義可以看到，通常意義上的金融基礎設施有“硬件”和“軟件”兩個方面，前者是支付清算系統(tǒng)等為金融機構和市場運行提供服務的機構與設施，后者則是約束與支持金融運行的各種制度與規(guī)則。在廣義上，金融法律環(huán)境、信用環(huán)境、金融監(jiān)管制度等都是金融基礎設施的組成部分。 

在一定意義上，金融基礎設施可以理解為支持金融交易的平臺，很顯然，金融基礎設施的質量在很大程度上決定了金融體系的效率，并進而影響著經濟的運行與增長。大量的實證研究表明，金融基礎設施的質量與金融運行和經濟發(fā)展有著密切的聯(lián)系。良好的金融基礎設施伴隨著更大的金融市場深度、更高的金融服務效率、更好的金融資源可及性和更高的經濟增長，并且這種聯(lián)系在發(fā)展中國家表現(xiàn)得尤其顯著。這也是世界各國與相關國際組織都將金融基礎設施建設作為經濟發(fā)展政策重要內容的原因。 

金融基礎設施與金融發(fā)展及經濟增長的關系不僅限于其對于當前金融體系運行效率的影響，在更深遠的層面上，金融基礎設施的質量與類型還決定著金融結構長期演化的方向。金融基礎設施不僅是金融運行的平臺，也是金融創(chuàng)新與發(fā)展的基本環(huán)境。金融創(chuàng)新不可能在真空中進行，而必須要以特定的金融基礎設施為依托，并且通過它和既有的金融體系相對接。因此，金融基礎設施的類型和質量特征在相當程度上決定了哪些金融創(chuàng)新得以發(fā)生和幸存，以及在更長期的尺度上，相互競爭的金融機構乃至金融體系當中誰能夠獲得最終的勝利。 

金融基礎設施的重要性還體現(xiàn)在它對于金融系統(tǒng)穩(wěn)健性的影響。這里的金融系統(tǒng)穩(wěn)健性有著多方面的含義。在微觀層面上，高質量的金融基礎設施可以通過降低金融主體之間的信息不對稱和遏制機會主義行為而提高金融資產的安全性，降低金融交易的違約率。例如，研究表明，金融基礎設施的發(fā)展水平與金融系統(tǒng)內的不良貸款比例顯著負相關。在宏觀層面上，良好的金融基礎設施可以提高金融系統(tǒng)的抗沖擊能力，防止金融危機的發(fā)生和傳染。例如可靠的支付系統(tǒng)能夠大大降低金融交易中的信用、流動性和操作風險，而健全的破產清算體系則有助于保護抵押品價值，防止危機通過資產負債表途徑傳染。 

金融基礎設施監(jiān)管的理論與實踐基礎 

對于金融體系的監(jiān)管，沒有非常堅實的理論基礎。不同于實體經濟，完全競爭的金融市場在社會福利上的有效性并沒有得到嚴格的理論證明。實際上，由于金融活動的強烈市場外部性和規(guī)模經濟性質，“競爭性”金融市場的存在性本身就是一個問題，更何況金融中介的基本功能就是處理信息不對稱，這更從根本上否定了完美市場的充分信息假設。所以，如果試圖像實體經濟那樣基于市場缺陷來建立金融監(jiān)管的邏輯，很容易走向迷途。在現(xiàn)實中，金融監(jiān)管更多地是經驗導向與問題導向相結合，即基于金融系統(tǒng)運行的實踐來確認監(jiān)管的必要性和監(jiān)管的效果，而在這其中金融消費者保護、金融風險防范和金融運行效率提升是三個基本的目標。 

作為金融監(jiān)管的一個組成部分，金融基礎設施的監(jiān)管也同樣符合上述基本思路。（值得注意的是，金融監(jiān)管制度本身是廣義金融基礎設施的一部分，因此在后面的探討中我們將金融基礎設施的外延限制在更為具體的金融運行支持與保障設施和相應規(guī)則上。）不過，與一般的金融機構和金融活動相比，金融基礎設施仍具有它的特殊性，這使得對其的監(jiān)管有單獨加以討論的必要。 

首先，與通常金融活動在市場流動性和資產負債表效應等方面體現(xiàn)的外部性不同，金融基礎設施的外部性更具基礎性，也會對整體的金融運行效率產生更大的影響。金融基礎設施的外部性集中體現(xiàn)在它的結構關聯(lián)性上，即它的特征和效率會影響依托它而運行的上層金融機構和金融活動的結構與特性，繼而影響到其他潛在金融機構或金融模式的結構與效率。以支付清算基礎設施為例，如果某種支付代碼系統(tǒng)被大多數(shù)銀行所采用，那么其他的銀行為了能夠與這些銀行交易，也不得不選擇同樣的代碼系統(tǒng)，即使其存在著嚴重的缺陷。因此在某種意義上，金融基礎設施具有的是一種網(wǎng)絡外部性，并且導致了金融體系發(fā)展的路徑依賴特征。這種網(wǎng)絡外部性有可能將金融體系“鎖定”在某種低效率的狀態(tài)而難以走出，這時政府的協(xié)調乃至直接干預就非常必要。 

其次，金融基礎設施對于金融市場的公平競爭也有著重要的影響。這種影響包括兩個層面。在第一個層面上，金融基礎設施可能由于其自身技術特性或出于利潤最大化目的進行服務質量與價格歧視，而使得不同金融機構或金融活動的效率或成本產生較大差異，從而影響了它們之間的公平競爭。例如，征信機構對于信息需求彈性較小的金融機構制定更高的價格，會使后者在市場競爭中處于不利地位。在另一個層面上，金融基礎設施通常都由于規(guī)模經濟而具有某種市場壟斷地位，而它的運營者可能利用這種壟斷地位來幫助自身或其他金融機構獲得競爭優(yōu)勢。同樣以支付系統(tǒng)為例，如果支付系統(tǒng)的運營者為了幫助自己經營的電子商務平臺擴張市場份額而拒絕為其他電子商務平臺提供支付服務，這就嚴重違背了市場的公平競爭原則。 

再次，金融基礎設施與金融服務的可及性密切相關。享有金融服務的機會不僅是公民的一項基本經濟權利，而且關系社會的穩(wěn)定和健康發(fā)展，這也是普惠金融的基本要義。金融基礎設施作為金融服務的保障者與承載者，其質量、價格和分布直接影響著金融服務的可及性。由于金融基礎設施在技術上的規(guī)模經濟特征，如果單純以利潤為目標，不僅提供的服務數(shù)量會低于社會最優(yōu)水平，而且會導致某些地區(qū)或低收入群體完全被隔絕在金融體系之外。在這種情況下，對于金融基礎設施的布局與生產的干預就是必要的。另外，通過對金融基礎設施進行規(guī)制，也可以降低金融機構的運營成本，鼓勵其以更低的價格面向更為廣泛的客戶群體提供服務。 

最后，金融基礎設施與金融系統(tǒng)的穩(wěn)定具有關鍵性的影響，這一點也在本次全球金融危機中得到了深刻的體現(xiàn)?？煽康慕鹑诨A設施不僅可以通過在危機期間提供高效的服務來保障市場的正常運行，而且能極大地提振市場參與者繼續(xù)進行交易的信心。相反，脆弱的金融基礎設施則會由于流動性錯配或信用違約沖擊而成為系統(tǒng)性風險的源頭和傳染渠道。因此，設計良好的金融基礎設施對于金融系統(tǒng)的安全極為重要。但由于金融風險的外部性和金融危機的小概率性質，市場自發(fā)形成的金融基礎設施及其運營很難達到社會最優(yōu)的安全標準，這也需要政府的監(jiān)管來加以保證。 

新時期金融基礎設施統(tǒng)籌監(jiān)管的必要性 

盡管金融基礎設施的特殊性說明了政府干預的必要，但在不同的條件下，金融基礎設施監(jiān)管的方式并不相同。對于金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管是由金融科技興起的時代背景和我國金融改革與發(fā)展的總體趨勢所決定的。 

金融科技的廣泛運用從根本上改變了金融基礎設施運行的技術基礎，這在我國體現(xiàn)得尤其明顯。以移動支付為代表的新型金融基礎設施，不僅極大地提高了金融交易的效率，降低了金融運行的成本，而且在很大程度上扭轉了我國以往金融基礎設施數(shù)量和質量不足的狀況，使我國金融體系的國際競爭力得以迅速提升。在這一過程中，我國金融基礎設施的市場結構與特征也發(fā)生了相當大的變化。 

首先，以支付清算系統(tǒng)為代表的金融基礎設施和上層金融機構與金融活動有著更為緊密的結合。在傳統(tǒng)的金融體系中，盡管金融基礎設施提供的服務貫穿于金融交易的始終，但是它更傾向于是與具體金融活動可分離的底層工具，能夠被任何機構或業(yè)務所調用。但是在金融科技興起之后，支付系統(tǒng)等金融基礎設施則越來越“顯性化”“場景化”“定制化”，與具體的金融交易或商業(yè)活動結合在一起，呈現(xiàn)出多樣化的形態(tài)。這一趨勢不僅使得金融基礎設施對于金融機構和業(yè)務的影響更為深入，也使得其影響對于不同機構和業(yè)務具有更大的差異性。 

其次，金融科技廣泛應用帶來的另一個重大變化是金融基礎設施領域的進入門檻下降，競爭迅速加劇。傳統(tǒng)上，由于金融基礎設施需要大量的固定投資，因此具有較強的壟斷性，是政府或特許經營者的專屬領域。但金融科技改變了支付清算等基礎性服務的運行模式和形態(tài)，從而不僅從資金和技術上降低了金融基礎設施領域的進入壁壘，而且讓許多民營機構獲得了繞開傳統(tǒng)金融監(jiān)管的路徑，從而市場參與者迅速增加，在某些領域甚至達到“擁擠”的地步。這一市場結構變化一方面鼓勵了技術與商業(yè)模式創(chuàng)新，提高了金融基礎設施服務質量和效率，但另一方面也使得市場碎片化，產生了大量的市場“噪音”，使需求者的搜尋成本大大增加。 

最后，金融科技催生了大量的新型金融機構與金融模式，金融體系內的業(yè)態(tài)高度復雜化，金融交易參與者的異質性大大增加，而隨著我國金融領域的進一步對外開放，上述情況還會進一步加劇，這將會相應增加內外部風險傳導的復雜性，給金融基礎設施的抗風險能力提出更高要求。與此同時，金融基礎設施的多頭管理模式則蘊含了監(jiān)管套利的風險，增加了金融基礎設施的脆弱性，難以有效應對潛在金融風險。 

金融科技興起所帶來的金融基礎設施發(fā)展的上述特征，使得它在金融結構外部性、金融競爭公平性、金融服務可及性、金融體系安全性等方面的影響更為凸顯和深化。在金融基礎設施創(chuàng)新與競爭的浪潮之后，要確保我國金融體系發(fā)展與改革的正確方向，進一步提升整個金融產業(yè)的競爭力，需要市場和政府兩方面的努力。在市場建設方面，需要建立與維護一個能夠有效篩選出最優(yōu)金融技術與業(yè)務模式的公平競爭的統(tǒng)一市場；在政府職能方面，需要保持政府對于金融基礎設施發(fā)展和運行進行有效干預，確保貨幣與金融政策可靠實施的機制。這兩個方面的需求共同構成了金融基礎設施統(tǒng)籌監(jiān)管的時代背景。 

金融基礎設施統(tǒng)籌監(jiān)管的著眼點 

目前我國金融基礎設施的監(jiān)管體制是分業(yè)監(jiān)管體系的一部分，而主要的監(jiān)管部門則是中國人民銀行和證監(jiān)會。相關金融基礎設施機構與監(jiān)管部門之間存在嚴格的管理歸屬關系，與此同時，金融基礎設施機構之間則相對獨立，存在市場分割現(xiàn)象，這在證券結算領域尤為突出。這一狀況在相當程度上是由于對金融基礎設施及其特性認識的不足。在2012年支付結算體系委員會和國際證監(jiān)會組織聯(lián)合發(fā)布《金融市場基礎設施原則》之后，這種觀念上的缺失有很大改進，中國人民銀行和證監(jiān)會聯(lián)合組織開展了金融基礎設施評估，并開始從理論和實踐層面重新審視金融基礎設施對于金融體系的重要性。此次《工作方案》的制定，無疑將會進一步促進監(jiān)管部門對于金融基礎設施認識的提高和相關監(jiān)管體制的改革。 

正如《工作方案》所指出的，統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎設施應當統(tǒng)一監(jiān)管標準，健全準入管理，優(yōu)化設施布局，健全治理結構，推動形成布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系。在這其中，整合現(xiàn)有相關監(jiān)管規(guī)定，就金融基礎設施的監(jiān)管統(tǒng)一立法，確立中國人民銀行的監(jiān)管主導地位，在機構準入、業(yè)務管理、信息披露、風險處置以及退出機制等方面制定統(tǒng)一明確的規(guī)則，建立監(jiān)管機構問責機制等等，都是有識之士反復提及的題中應有之義。但是除此之外，還有以下幾點值得注意。 

第一，從“風險導向”轉向“風險-發(fā)展導向”。如前所述，當前監(jiān)管部門對于金融基礎設施的重視有很大程度來源于相關的風險應對，尤其是此次全球金融危機后國際組織對于系統(tǒng)重要性金融基礎設施在金融穩(wěn)定中作用的關系，相關評估也多圍繞此展開。重視風險當然是正確的，但與此同時，也需要意識到金融基礎設施在金融體系發(fā)展演變中的關鍵性作用，在未來的統(tǒng)籌監(jiān)管中把重要金融基礎設施可能對未來金融業(yè)態(tài)和金融業(yè)績效的影響納入視野，以此優(yōu)化我國金融改革與發(fā)展的路徑。 

第二，從“機構視角”轉向“市場視角”。目前對于金融基礎設施的監(jiān)管，包括相關評估的基本對象都是金融基礎設施機構，這部分是由于分業(yè)監(jiān)管體制，部分是由于技術與手段的局限。然而在更為基礎的層面上，金融基礎設施體系是通過市場發(fā)揮作用的，其績效與風險不僅取決于單個機構的特征，還受制于市場結構，即金融基礎設施機構之間以及它們與所服務的金融機構之間的復雜互動關系。在統(tǒng)籌監(jiān)管體系下，有必要也有了新的條件從市場的角度對金融基礎設施的作用機制做整體的考察，而這也要求在相關的產業(yè)組織和市場行為方面做更深入的研究。 

第三，推動國內金融市場基礎設施參與跨境合作。尤其是國際支付機制合作，探索多種方式加強與國外金融基礎設施的互聯(lián)互通，推動國內交易、結算、清算的法律法規(guī)與國際接軌。與此同時，積極參與國際金融基礎設施標準的研究與制定，以此作為國際金融與經濟合作的一個重要抓手，在國際金融治理中扮演積極角色，塑造我國的開放形象，提升金融業(yè)的國際競爭力，也防止金融基礎設施規(guī)則被利用成為國際金融貿易的隱形壁壘。 

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