央行征信中心汪路：我國征信業(yè)頂層設(shè)計研究

文|金融時報 汪路

3月22日訊，如何構(gòu)建有中國特色、既有分工又有競爭和合作、運行高效的征信服務(wù)機構(gòu)體系，實現(xiàn)征信業(yè)的規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展?當前，針對我國征信業(yè)進一步發(fā)展面臨的困境，筆者提出：按照十六屆三中全會指明的方向，在個人基礎(chǔ)征信業(yè)實行特許經(jīng)營體制;支持保險、銀行等金融機構(gòu)及其他有志促進中國征信業(yè)發(fā)展的社會力量再新設(shè)一家獨立的、公眾但不設(shè)控股股東的和有公信力的基礎(chǔ)征信機構(gòu)，全面服務(wù)信用經(jīng)濟，重點服務(wù)普惠金融和保險信用事業(yè)發(fā)展;同時，啟動央行征信中心的體制改革;適時、分別給這兩家全國性的基礎(chǔ)征信機構(gòu)發(fā)放兩張個人征信業(yè)務(wù)的特許經(jīng)營牌照。

發(fā)展目標

(一)定位目標。在社會主義市場經(jīng)濟和社會誠信體系建設(shè)中，征信體系作為經(jīng)濟信用重要基礎(chǔ)設(shè)施的定位更加明確，作用進一步增強，征信業(yè)主要為各類經(jīng)濟信用交易中的相對關(guān)系人平衡地提供信用信息專業(yè)服務(wù)，重點服務(wù)普惠金融。

征信服務(wù)(包括信用報告、信用評分服務(wù)、反欺詐服務(wù)等)不能也不宜視作公共產(chǎn)品和對信息主體道德品德誠信度的評價依據(jù)，而主要是協(xié)助信用中介機構(gòu)(如銀行和保險等)進行信用風險管理的一種基礎(chǔ)性工具。同時，覆蓋全社會的征信體系建設(shè)，又是社會誠信體系建設(shè)的重要內(nèi)容，雖然只是較小的組成部分，遠不能替代后者，但應(yīng)該并能夠為改進社會誠信環(huán)境做出更大的貢獻。

(二)服務(wù)市場目標。進一步拓展征信服務(wù)市場范圍，增強征信約束機制對各類信用市場(包括金融信用、商務(wù)信用、民間信用和國際信用)健康可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐作用。

(三)征信機構(gòu)目標。培育2~3家基礎(chǔ)征信服務(wù)機構(gòu)，其業(yè)務(wù)定位是在全國范圍內(nèi)依法全面采集各類可反映信息主體信用狀況的信用信息，主要提供基礎(chǔ)征信服務(wù)(包括各類信用報告和信用評分，特別是優(yōu)惠服務(wù)于小微企業(yè)和金融消費者的信用報告和信用評分)。同時，發(fā)展一批有特色的、可與基礎(chǔ)征信機構(gòu)建立市場合作關(guān)系的中小型普通專營或兼營征信的服務(wù)機構(gòu)。依法按市場機制運營的兩類征信機構(gòu)，構(gòu)成有中國特色、既有分工又有競爭和合作、運行高效的現(xiàn)代征信業(yè)供給測市場主體。

(四)監(jiān)管模式及目標。對個人基礎(chǔ)征信機構(gòu)發(fā)放特許經(jīng)營牌照，實行較嚴格的監(jiān)管;對其他普通征信服務(wù)機構(gòu)實行備案監(jiān)管;建立對征信機構(gòu)、數(shù)據(jù)源機構(gòu)和征信服務(wù)用戶的事中、事后監(jiān)管制度;建立有效依法保障信息主體權(quán)益特別是個人信息主體權(quán)益的征信體制。實現(xiàn)征信業(yè)的規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。

改革思路

(一)打破獨家壟斷，實行特許經(jīng)營。這是黨的十六屆三中全會為征信業(yè)指明的發(fā)展方向。這次全會作出的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出要“按照完善法規(guī)、特許經(jīng)營、商業(yè)運作、專業(yè)服務(wù)的方向，加快建設(shè)企業(yè)和個人信用服務(wù)體系。建立信用監(jiān)督和失信懲戒制度。”這里的“企業(yè)和個人信用服務(wù)體系”，指的就是征信體系或信用信息服務(wù)體系。十六字方向中的關(guān)鍵是“特許經(jīng)營”?，F(xiàn)在看來，特許經(jīng)營體制非常適合于個人基礎(chǔ)征信業(yè)。正確理解“特許經(jīng)營”要防止兩個極端，既不能定格為只有一家壟斷機構(gòu)，也不應(yīng)理解為數(shù)量較多。建設(shè)有中國特色的覆蓋全社會的征信體系，最終形成有2~3家基礎(chǔ)征信機構(gòu)的格局是較為適宜的。在信用市場高度發(fā)達的美國，由于個人征信與企業(yè)征信基本是分開的，其基礎(chǔ)征信機構(gòu)是四家(鄧白氏、益博睿、環(huán)聯(lián)和艾可飛)。而在國內(nèi)，實際也是實行特許經(jīng)營管理體制的基礎(chǔ)電信業(yè)，到目前為止，工信部也僅向中國移動、中國聯(lián)通、中國電信和中國廣電頒發(fā)了四張?zhí)卦S經(jīng)營牌照性質(zhì)的《基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》。

按照這個思路，我國征信業(yè)次優(yōu)的頂層設(shè)計是：支持再新發(fā)起一家獨立、公眾和有公信力的基礎(chǔ)征信服務(wù)機構(gòu)，重點優(yōu)先服務(wù)普惠金融;同時，啟動征信中心體制改革。條件成熟時，給這兩家定位于基礎(chǔ)征信服務(wù)的機構(gòu)發(fā)放兩張個人基礎(chǔ)征信特許經(jīng)營牌照。

針對個人基礎(chǔ)征信業(yè)務(wù)實行特許經(jīng)營，有兩種模式可供選擇：一種模式是將擬審批發(fā)放的征信牌照區(qū)分為基礎(chǔ)征信牌照和普通征信牌照，其中基礎(chǔ)征信牌照只少量發(fā)放2~3張;普通征信牌照則根據(jù)市場需求有控制地發(fā)放。另一種模式是只針對個人基礎(chǔ)征信業(yè)務(wù)，按照特許經(jīng)營的思路，也是只發(fā)放2~3張少量牌照，其他不是定位于在全國范圍全面采集個人和企業(yè)信用信息的非基礎(chǔ)征信或普通征信服務(wù)機構(gòu)(包括專注于行業(yè)、地區(qū)的數(shù)據(jù)采集、加工分析、征信產(chǎn)品如各類評分模型開發(fā)、風控服務(wù)等)，均實行備案管理。不論采取哪種模式，目前可批準新籌備發(fā)起一家全國性的、重點服務(wù)普惠金融的基礎(chǔ)征信股份制公司，向其發(fā)放一張個人基礎(chǔ)征信業(yè)務(wù)的“特許經(jīng)營”牌照;同時也向改制后的征信中心發(fā)放一張。

發(fā)放牌照的具體操作，即使名稱不直接叫特許經(jīng)營，只要按照特許經(jīng)營的思路嚴格控制地發(fā)放少數(shù)個人征信業(yè)務(wù)牌照，就像在許多基礎(chǔ)行業(yè)那樣，實際上實行的就是特許經(jīng)營體制。

(二)整合社會資本，以競爭促發(fā)展。對于新發(fā)起這家基礎(chǔ)征信服務(wù)機構(gòu)，從出資方看，無論國有資本、民營資本，金融機構(gòu)還是非金融企業(yè)，只要有志于推進我國普惠金融和征信事業(yè)發(fā)展，都可參與，但不設(shè)控股股東。發(fā)起機構(gòu)，可優(yōu)先由保險機構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)組成。這家新發(fā)起機構(gòu)，將來可與改制后的征信中心(央行代表國家控股的國有企業(yè))進行適度競爭，以促進征信業(yè)的健康發(fā)展。

這家新發(fā)起機構(gòu)的性質(zhì)有三個特點：一是獨立性，是指獨立于授信業(yè)務(wù)，即沒有已涉足授信金融業(yè)務(wù)的控股股東。二是公眾性，是指目標是發(fā)展為一個上市公眾公司。之所以從發(fā)起階段就明確不必是國有或民營控股的，是因為可以預期征信中心的改革結(jié)果仍將是央行控制的國有控股公司，再新發(fā)起的定位相同的機構(gòu)，最好是公眾性質(zhì)的(依法接受監(jiān)管又沒有主管部門)，才能進行真正意義上的適度競爭，這是根據(jù)征信是一類大量的、微觀的信息中介服務(wù)，不是公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征設(shè)計的。不設(shè)控股股東，是因為基礎(chǔ)征信機構(gòu)代表著市場經(jīng)濟的一種重要基礎(chǔ)設(shè)施，為了社會公共利益的最大化，它不宜由一個民營企業(yè)家掌控，而應(yīng)讓專業(yè)經(jīng)營團隊有較大話語權(quán)，即創(chuàng)造讓專業(yè)人員做專業(yè)工作的環(huán)境。三是要有公信力，這是基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)應(yīng)具備的特征，但并不是只有國有公共部門才能具備，這需要在設(shè)計發(fā)起時考慮并在長期發(fā)展過程中積累培育。這些設(shè)計特征，既有利于構(gòu)建兼顧公益與效益的平衡、保障客觀獨立地進行信用評價的機制，也可在承擔基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施職能的市場化機構(gòu)模式上作一些有益探索。

(三)改革實施路線圖。實施上述改革思路，可分三步走：第一步，央行應(yīng)抓緊調(diào)研論證，盡早在避免利益沖突問題上形成共識，并向社會公告這一發(fā)牌審批先決條件，以便及時、正確引導社會預期。第二步，在充分征求社會意見的基礎(chǔ)上，由央行決定或報請國務(wù)院同意后決定，在個人征信業(yè)實行特許經(jīng)營管理體制。第三步，在決定特許經(jīng)營后，由央行主持，一方面由央行批準再新發(fā)起一家重點服務(wù)普惠金融的基礎(chǔ)征信服務(wù)機構(gòu);另一方面同時啟動征信中心體制改革，齊頭并進，相互促進。央行按照一致透明的政策標準對兩家持牌基礎(chǔ)征信機構(gòu)實行嚴格的監(jiān)管。發(fā)起這家新機構(gòu)，確定發(fā)起人團隊，應(yīng)在全國公開遴選工作，主要考查其專業(yè)素養(yǎng)及有利益于形成公信力。

意義及可行性

(一)針對問題導向的有效解決方案，符合國家利益。這個頂層設(shè)計，實際上也是征信業(yè)的供給側(cè)改革，直面制約征信業(yè)發(fā)展的要害問題，又可有力促進征信中心體制改革，對央行征信中心的發(fā)展也是十分有利的;并能促進培育一批與基礎(chǔ)征信機構(gòu)進行市場化合作的小、專征信機構(gòu)的發(fā)展，必將有力地促進整個征信業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，有利于塑造富有效率的、中國特色現(xiàn)代征信業(yè)。

(二)法律分析論證支持在個人征信業(yè)實行特許經(jīng)營，并有大量可資借鑒的實例。

(三)有市場需求的基礎(chǔ)支撐，市場資本會給予積極響應(yīng)。保守估計在短期內(nèi)有百億元規(guī)模的基礎(chǔ)征信市場，從信息采集和產(chǎn)品服務(wù)研發(fā)兩端來看，至少尚有80%的發(fā)展空間，建設(shè)發(fā)展的道路任重道遠。面對巨大的市場需求，加上參與支持社會征信體系建設(shè)的積極意義，在有明確政策支持的條件下，各類社會資本給予積極響應(yīng)是可以預期的。

(四)由央行批準發(fā)起機構(gòu)的公司章程。鑒于新發(fā)起設(shè)立的基礎(chǔ)征信機構(gòu)所承擔的金融基礎(chǔ)設(shè)施功能，應(yīng)由央行批準發(fā)起該機構(gòu)的公司章程。

(五)國家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，不應(yīng)成為這個一攬子改革的攔路虎。可以參照的其他行業(yè)的改革實踐，國家建設(shè)的很多戰(zhàn)略資源包括糧、油庫，現(xiàn)在都是在法規(guī)政策指導下，由企業(yè)主體在管理和運營的。

(六)新機構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展路徑概略。第一步，從保險信用信息和互聯(lián)網(wǎng)金融信息采集起步，首先建立起更關(guān)注對保險信用和互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展至關(guān)重要的要素——誠信信息的征信系統(tǒng)，盡早彌補目前基礎(chǔ)征信業(yè)結(jié)構(gòu)性缺失的突出短板，然后再拓展采集其他信息。第二步，建設(shè)兩個信息采集子系統(tǒng)，分別是互聯(lián)網(wǎng)公開信息(包括公共部門發(fā)布的涉及信息主體的司法、行政執(zhí)法信息)自動抓取系統(tǒng)和商務(wù)信用及民間信用征信系統(tǒng)。第三步，根據(jù)互利共贏的市場原則，采集授信機構(gòu)的信貸信用信息(這并無法律障礙)。

在征信業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，可進一步支持、培育少數(shù)獨立、有品牌效應(yīng)的信用和普惠金融服務(wù)集團公司，拓展信用產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)及咨詢服務(wù)、信用評級(目標是打破國際資本市場上少數(shù)評級公司的壟斷地位)、信用智庫和信用教育，為我國信用經(jīng)濟(包括金融信用、商務(wù)信用、民間信用和國際信用)的深入發(fā)展，特別是為普惠金融、民營信用市場的發(fā)展和一帶一路戰(zhàn)略提供更好的基礎(chǔ)服務(wù)。

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