萬存知：個人信息保護與個人征信監(jiān)管

征信業(yè)應(yīng)堅持的原則與共識

征信業(yè)是對個人信用信息依法進行產(chǎn)業(yè)化共享的行業(yè)。個人信息權(quán)益保護構(gòu)成個人征信監(jiān)管的核心內(nèi)容。因此，在個人征信市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)活動開展中，應(yīng)堅持三個原則：第三方征信的獨立性原則、征信活動中的公正性原則、個人信息隱私權(quán)益保護原則。

根據(jù)以上三個原則，在征信工作中還應(yīng)堅持已得到社會各界廣泛認(rèn)同的五項共識。一是正確理解征信。征信跟資金有關(guān)，主要是考察借款人的還款意愿和還款能力，而不是僅看他的還款能力。因此，大數(shù)據(jù)不是征信，征信和誠信也有區(qū)別。二是個人征信機構(gòu)不應(yīng)該太分散，數(shù)量不能太多，市場準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該較嚴(yán)、門檻較高。三是征信應(yīng)該堅持在政治上的正確性。比如，現(xiàn)在利用大數(shù)據(jù)可以掌握的信息很多，一些機構(gòu)根據(jù)這些信息對個人“畫像”，描述其身份、社會地位、生活習(xí)慣、消費能力等特征，并對其進行信用評分。很多人跟我交流說這個很管用，特別是在做產(chǎn)品策劃、產(chǎn)品營銷的時候。作為一個商業(yè)組織，通過這種大數(shù)據(jù)“畫像”方式做市場營銷無可厚非。但是，假如做征信，把社會公眾“畫成”三六九等，會導(dǎo)致對部分群體作出歧視性安排，這種做法不僅經(jīng)不起科學(xué)推理，而且有悖社會公平和正義。四是征信機構(gòu)不能濫用客戶信息。征信機構(gòu)要從保護個人信息、保護個人隱私權(quán)益方面出發(fā)，所有信息使用應(yīng)該授權(quán)，應(yīng)該特定用途，特定授權(quán)，不能一次授權(quán)反復(fù)使用、多次使用、無限使用。五是征信產(chǎn)品的運用場景應(yīng)該主要在信貸領(lǐng)域，而不是什么領(lǐng)域都能用征信產(chǎn)品。

個人信息保護與征信監(jiān)管的關(guān)系

根據(jù)我國法律規(guī)定，個人信息嚴(yán)格受法律保護。機關(guān)單位和金融、醫(yī)療、教育、商業(yè)、交通、電信等企事業(yè)經(jīng)濟組織，對掌握的個人服務(wù)對象和個人客戶信息應(yīng)當(dāng)保密；若要對外提供，則須符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。我國《政府信息公開條例》規(guī)定，對于政府機關(guān)在履職中所掌握的個人信息，能依法公開的，應(yīng)無條件公開。信息公開是信息共享的自然方式。

經(jīng)濟主體的內(nèi)部客戶信息管理不屬于征信，其個人客戶信息保護受法律法規(guī)的約束。經(jīng)濟主體之間直接進行客戶信息共享，通常都是因為存在利益合作關(guān)系，而我國現(xiàn)行法律規(guī)定并不支持這樣做。但從風(fēng)險內(nèi)控和發(fā)展來講，經(jīng)濟主體之間自愿通過第三方進行客戶信息共享，不僅可能，而且在現(xiàn)實中逐步演變成現(xiàn)代征信業(yè)。所以征信在某種意義上，就是對不公開的個人信息進行共享的一種方式。因此，征信業(yè)就是能對個人信息進行產(chǎn)業(yè)化共享的行業(yè)。

我國《征信業(yè)管理條例》對個人信息共享限定在信用信息領(lǐng)域，并列出了禁止共享的信息項目清單。對于能共享的個人信用信息，法律賦予了個人知情權(quán)、同意權(quán)、糾錯權(quán)、訴訟權(quán)以及退出權(quán)。有鑒于此，在共享個人信息過程中加強對個人信息的保護，就構(gòu)成了征信監(jiān)管的核心內(nèi)容。

個人征信只采集和共享債務(wù)信息

征信只共享債務(wù)人（不含政府和金融機構(gòu)）的債務(wù)信息，主要目的是用于防范信用違約風(fēng)險。這里的債務(wù)信息大體有兩類：一類是個人在金融、商品買賣等社會生活各個領(lǐng)域的負(fù)債歷史記錄，另一類是與判斷其償債意愿和償債能力有密切關(guān)系的信息。

征信活動是一種信息服務(wù)，但不是所有的信息服務(wù)都是征信。共享債務(wù)人的債務(wù)信息構(gòu)成征信的邏輯主線，這是在信息服務(wù)領(lǐng)域區(qū)分征信機構(gòu)和非征信機構(gòu)的基本標(biāo)準(zhǔn)。

社會上存在一種誤解，認(rèn)為個人的負(fù)債信息就是一種不好的信息。不好的信息在征信中也叫不良信息或者負(fù)面信息。但負(fù)債信息不等于負(fù)面信息。負(fù)債信息既包括負(fù)面信息，如欠債不還等逃廢債信息；也包括正面信息，如對負(fù)債本身及其正常償還的記錄。

我國現(xiàn)階段個人的負(fù)債活動及其信息記錄主要存在于三個領(lǐng)域。其一，個人與持牌金融機構(gòu)發(fā)生借貸融資形成的負(fù)債及償債記錄，以及為負(fù)債擔(dān)保形成的或有負(fù)債記錄。其中包括房貸、車貸、學(xué)貸等各種貸款，信用卡透支，以及為貸款和信用卡額度提供的擔(dān)保等。在我國，這個領(lǐng)域的負(fù)債信息平均約占個人總負(fù)債的85%。其二，個人與非持牌金融機構(gòu)等市場主體在各種消費中形成的負(fù)債及償債記錄，如賒購、水電氣話先消費后付款形成的欠款等（它們可歸結(jié)為企業(yè)對個人的商業(yè)信用），以及個人之間的民間借貸。這個領(lǐng)域的負(fù)債信息平均約占個人總負(fù)債的10%。其三，公權(quán)機關(guān)所掌握的個人在履行法定義務(wù)過程中形成的負(fù)債記錄（如欠稅、欠繳的社會保障費、欠交的行政罰款）以及法院判決后未執(zhí)行的應(yīng)賠償而未賠償?shù)那房畹?。這個領(lǐng)域的負(fù)債信息平均約占個人總負(fù)債的5%。

個人信息在征信中的使用方式

個人信息在征信中的使用方式可以概括四個字——有限使用。“有限”的標(biāo)準(zhǔn)就是，特定用途特定授權(quán)，沒有授權(quán)原則上就不能使用。從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，個人征信信息一般用于信用交易領(lǐng)域（即放貸活動及貸后管理），不宜在其他領(lǐng)域廣泛交叉使用，否則容易導(dǎo)致侵害個人信息隱私權(quán)益的法律風(fēng)險。

以目前急劇擴張的共享單車市場為例，共享單車企業(yè)是借助共享單車這個介質(zhì)，以押金的方式在進行社會集資，并借助押金資金池的巨額資金進行資本運作。其中最大的風(fēng)險在于共享單車企業(yè)如何管理高達百億的押金資金池，并確保用戶的押金隨時可以退付。征信機構(gòu)能否將其掌握的個人信用信息直接提供給共享單車企業(yè)進行風(fēng)控管理？我個人認(rèn)為，若征信機構(gòu)為共享單車企業(yè)的資金安全管理提供服務(wù)，似乎還是正道。但如果征信機構(gòu)與共享單車企業(yè)合作，以信用的名義約束租車人，防止自行車被毀壞，則有點本末倒置。因為自行車毀壞與否，是企業(yè)自身的管理和業(yè)務(wù)模式設(shè)計問題；而沒有租車人本人的授權(quán)，征信機構(gòu)是無權(quán)自動對外提供租車人信用信息的，否則就屬于征信信息濫用。

總而言之，征信只宜用于在借錢還錢中防范信用違約風(fēng)險，而不宜廣泛用于政府、企業(yè)和個人等經(jīng)濟行為人的內(nèi)部經(jīng)營管理。

征信與社會信用體系建設(shè)的關(guān)系

征信與社會信用體系建設(shè)既有區(qū)別，又有聯(lián)系。其區(qū)別在于：征信是采集那些不能無條件公開或者已經(jīng)公開卻不便自由獲取的個人和企業(yè)信息并依法進行有限共享的一種方式及其制度安排；社會信用體系建設(shè)則是通過不同層級的制度安排，來促進政府、企業(yè)和個人等經(jīng)濟行為人誠實守信，目的在于營造一種守信受益、失信受罰的社會信用環(huán)境。社會信用體系建設(shè)一般包括三個層級的要求：一是在道德層面的宣傳教育，培育誠實守信的信用觀念；二是政府、企業(yè)和個人等經(jīng)濟行為人自身內(nèi)部的具有自我約束性的信用管理，即在主觀上應(yīng)自覺守信，而不能惡意失信；三是通過推動信息共享來從外部對政府、企業(yè)和個人等經(jīng)濟行為人進行市場化約束。

社會信用體系建設(shè)中的信息共享包括兩個方面：一是通過政府信息公開這個機制進行共享；二是將不能公開的信息通過征信這個機制依法進行共享。這里為什么要強調(diào)信息共享？是因為“陽光是最好的消毒劑”，在誠實守信這個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的許多問題，往往都是因為信息不對稱導(dǎo)致套利而形成的。

由此可見，征信是社會信用體系建設(shè)的一個有機組成部分，但不是全部，兩者的內(nèi)涵和外延不同；兩者的內(nèi)在聯(lián)系在于，征信是社會信用體系建設(shè)在信息共享這個層面的一個基礎(chǔ)性的制度安排。

必須嚴(yán)把征信市場準(zhǔn)入關(guān)

人民銀行作為國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門，對個人征信機構(gòu)的設(shè)立依法進行行政審批。為探索個人征信機構(gòu)市場準(zhǔn)入的管理經(jīng)驗，人民銀行在2015年同意8家社會機構(gòu)進行個人征信開業(yè)準(zhǔn)備，至今已有兩年的時間。開業(yè)準(zhǔn)備之所以延續(xù)到現(xiàn)在，有三個意想不到的因素：一是未想到在這個過程中遇上互聯(lián)網(wǎng)金融整頓，這項工作至今未結(jié)束；二是未想到社會公眾個人信息保護意識空前高漲，監(jiān)管部門秉持審慎審批的原則，對8家進入開業(yè)準(zhǔn)備階段的機構(gòu)提出了更高的要求；三是未想到8家機構(gòu)開業(yè)準(zhǔn)備的實際情況離市場需求和監(jiān)管的要求差距那么大。

就目前我們掌握的情況看，8家從事個人征信開業(yè)準(zhǔn)備的機構(gòu)存在的突出問題有三個：一是各家為了追求依托互聯(lián)網(wǎng)的所謂業(yè)務(wù)閉環(huán)，市場信息鏈被分割，信息覆蓋范圍受限，產(chǎn)品有效性不足，不利于信息共享；二是8家機構(gòu)各自依托某一企業(yè)或企業(yè)集團，業(yè)務(wù)上和公司治理結(jié)構(gòu)上不具備第三方征信的獨立性，存在利益沖突；三是8家機構(gòu)對征信的基本理念和基本規(guī)則了解不夠，而且也沒嚴(yán)格遵守，在沒有以信用登記為基礎(chǔ)且數(shù)據(jù)極為有限的情況下，根據(jù)各自掌握的有限信息進行不同形式的信用評分并對外進行使用，存在明顯的信息誤采誤用問題。因此，從監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)判斷，8家機構(gòu)至今沒有一家合格。

社會上也有人認(rèn)為，個人征信市場準(zhǔn)入過于嚴(yán)格，一般的機構(gòu)都過不了關(guān)，不如“先放后收”，先開業(yè)后規(guī)范。

我認(rèn)為不能采取這個策略。根據(jù)我的了解，現(xiàn)在有許多人想從事征信業(yè)務(wù)。國家工商行政管理局提供的最新材料顯示，目前全國注冊登記的企業(yè)中，企業(yè)名稱或業(yè)務(wù)范圍中含“征信”字樣的公司，有50多萬家。這50多萬家公司中，有大約20萬家想從事個人征信。試想一下，如果監(jiān)管部門發(fā)出20萬張個人征信牌照會是一個什么樣的結(jié)果？個人信息濫用必定導(dǎo)致征信市場大亂。

由于個人征信與個人信息保護密切相關(guān)，所以個人征信市場絕對不能走“先亂后治”的道路。對個人征信準(zhǔn)入的態(tài)度，實際上是對個人信息保護的態(tài)度，是對人民群眾切身利益的態(tài)度，也是對維護社會穩(wěn)定的態(tài)度。

也有人擔(dān)心，如果個人征信機構(gòu)牌照不能盡快放開，多批一些，怎么能形成個人征信產(chǎn)業(yè)呢？衡量征信業(yè)是不是一個產(chǎn)業(yè)，標(biāo)準(zhǔn)不在于征信機構(gòu)的數(shù)量，而在于征信這套機制能否構(gòu)成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。征信機制有三個組成部分，即信息提供者、征信機構(gòu)和信息使用者，征信機構(gòu)只是其中的一個環(huán)節(jié)。以征信機構(gòu)為信息共享的平臺，各行各業(yè)的信息提供者與使用者本身就構(gòu)成了一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

到底什么人可以辦個人征信？我在這里想告訴大家的是，在當(dāng)代，獨立的個人或經(jīng)濟組織，想獨自辦一家征信公司，尤其是從事個人征信業(yè)務(wù)的公司，無論在理論上、道義上、法律上還是在實踐上，絕無可能。據(jù)世界銀行專家的總結(jié)，當(dāng)今國際上沒有一個征信機構(gòu)是由某一金融機構(gòu)或某一企業(yè)集團獨立發(fā)起成立的。但是，如果若干人、若干經(jīng)濟組織，從自愿共享客戶信息的角度出發(fā)聯(lián)合起來申辦一家個人征信公司，則是完全可能的。

我在這里想特別強調(diào)的是，一些行業(yè)協(xié)會的會員信息共享平臺，實際具有征信的功能，因為會員來自全社會，所以它已不限于內(nèi)部性了，應(yīng)接受國務(wù)院發(fā)布的《征信業(yè)管理條例》的約束。

此外，外資能否在中國獨立辦個人征信公司？答案是肯定的，而且外資申請審批辦理個人征信已經(jīng)實現(xiàn)國民待遇。

總而言之，人民銀行在征信市場管理上，歷來主張發(fā)揮政府和市場兩個方面的積極性和優(yōu)勢。未來新批設(shè)的個人征信機構(gòu)，將完全按市場規(guī)則組建和運行。至于什么時候個人征信牌照能夠發(fā)出來，這主要取決于我們基礎(chǔ)工作的進度和質(zhì)量。在發(fā)放牌照之前，一些基礎(chǔ)工作和研究要做透，措施要做穩(wěn)妥，還要與各個方面深入細(xì)致的協(xié)調(diào)，需要做大量工作。對于符合審慎監(jiān)管條件的個人征信申請機構(gòu)，人民銀行將積極穩(wěn)妥地盡快推進個人征信牌照發(fā)放工作。

對個人征信市場要進行分類監(jiān)管

個人征信涉及面廣，為提高監(jiān)管的針對性和有效性，宜實施分類監(jiān)管：一方面，對信息提供者和信息使用者的監(jiān)管要求應(yīng)有所差別；另一方面，對在不同業(yè)務(wù)范圍活動的個人征信機構(gòu)，也應(yīng)在監(jiān)管上有所差別。

需要注意的是，我國對個人征信機構(gòu)的監(jiān)管嚴(yán)于對企業(yè)征信機構(gòu)的監(jiān)管，這也符合國際通行做法。未來，根據(jù)發(fā)展需要，個人征信機構(gòu)可以兼營企業(yè)征信業(yè)務(wù)，比如在小微企業(yè)征信服務(wù)領(lǐng)域；但企業(yè)征信機構(gòu)若想直接兼營個人征信業(yè)務(wù)，則需要另行審批。

個人征信機構(gòu)市場的未來

為了認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于“抓緊建立覆蓋全社會的征信系統(tǒng)”的重要講話精神，人民銀行未來批設(shè)的個人征信機構(gòu)，其業(yè)務(wù)范圍將主要覆蓋前述第二、第三個領(lǐng)域的個人負(fù)債活動，因為第一個領(lǐng)域的個人負(fù)債活動已為中國人民銀行征信中心所覆蓋。人民銀行征信中心目前已覆蓋全國所有持牌金融機構(gòu)的放貸業(yè)務(wù)，也覆蓋了極為少量的第二、第三個領(lǐng)域的個人負(fù)債活動?？梢哉f，就覆蓋范圍和信息數(shù)量而言，人民銀行征信中心已成為全球最大的個人征信機構(gòu)。

對此，也許有人會說，按這個思路，還有必要新批設(shè)個人征信機構(gòu)嗎？讓人民銀行征信中心再進一步擴大覆蓋范圍不就行了嗎？而實際上，受信息提供者和信息使用者的核算基礎(chǔ)、管理體制、技術(shù)保障、專業(yè)隊伍等長期因素所限，征信中心對上述第二、第三個領(lǐng)域的個人負(fù)債活動，無論是現(xiàn)在還是將來都做不到全覆蓋。所以，在征信中心之外，我們還需要培育新的力量予以補充。

也許有人還會問，征信系統(tǒng)為什么要覆蓋全社會？這是因為在征信制度下，沒有被覆蓋的社會經(jīng)濟領(lǐng)域，往往是騙子云集、風(fēng)險最高的領(lǐng)域，為防止信用違約風(fēng)險跨行業(yè)、跨市場、跨地域轉(zhuǎn)移傳播，征信需要做到覆蓋全社會。

由于征信信息系統(tǒng)具有自然壟斷的特性，不具有進行同質(zhì)競爭的市場基礎(chǔ)，而且從個人信息保護角度也不宜進行同質(zhì)競爭，所以未來新批設(shè)的個人征信機構(gòu)，原則上不與人民銀行征信中心開展同質(zhì)業(yè)務(wù)，新老征信機構(gòu)在業(yè)務(wù)范圍上錯位發(fā)展，功能互補。

要建設(shè)覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，未來新批設(shè)的個人征信機構(gòu)應(yīng)具有在全國范圍內(nèi)對前述第二、第三個個人負(fù)債領(lǐng)域，全面開展業(yè)務(wù)的綜合能力。同時，監(jiān)管部門應(yīng)嚴(yán)格控制這類機構(gòu)的數(shù)量，防止不同機構(gòu)不同信息平臺對信息鏈的分割。

要做到征信覆蓋全社會，新批設(shè)的個人征信機構(gòu)應(yīng)與人民銀行征信中心按市場規(guī)則，在合理定價的基礎(chǔ)上，建立信息共享機制。此外，對于個性化和差異化極大的個人征信服務(wù)，要不要借鑒歐美發(fā)達市場的經(jīng)驗，發(fā)展一些專業(yè)化的征信機構(gòu)進行專項服務(wù)，這是一個需要大家共同研究探討的問題?！?

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