無(wú)人機(jī)法規(guī)政策大起底

無(wú)人機(jī)風(fēng)口已現(xiàn)，而困擾無(wú)人機(jī)行業(yè)的首要問(wèn)題無(wú)疑就是政策法規(guī)的不明確。筆者特意為無(wú)人機(jī)創(chuàng)業(yè)者梳理了無(wú)人機(jī)相關(guān)的政策法規(guī)并加以分析，通過(guò)法律視角看問(wèn)題，你會(huì)發(fā)現(xiàn)混沌的法律下，蘊(yùn)釀著巨大的商業(yè)市場(chǎng)。

無(wú)人機(jī)為什么辣么火？

事實(shí)上，關(guān)于無(wú)人機(jī)的意識(shí)近些年一直在被植入普羅大眾的意識(shí)之中，影視作品《星際穿越》中，諾蘭就讓男主角去抓了一架飛了10年的超級(jí)無(wú)人機(jī)，還有在《鷹眼》中手持拋飛的小型美洲豹無(wú)人偵察機(jī)，以及最近在《速度和激情7》中和車(chē)神們斗志斗智的令人抓狂的掠食者無(wú)人機(jī)。這些都出現(xiàn)在影視作品的虛幻中，亦真亦假不好捉摸，而在現(xiàn)實(shí)中，無(wú)人機(jī)快遞無(wú)疑吊足了跺手族們的胃口，無(wú)人機(jī)拍攝也應(yīng)用在了《爸爸去哪兒2》中。

無(wú)人機(jī)從應(yīng)用領(lǐng)域來(lái)分，大致可以分為軍用、民用（商用）以及消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)三類(lèi)。軍用級(jí)無(wú)人機(jī)可以代表一個(gè)國(guó)家的最高技術(shù)水平，是國(guó)家軟實(shí)力的象征，民用級(jí)無(wú)人機(jī)目前在政府公眾服務(wù)中出現(xiàn)較多，真正實(shí)現(xiàn)其商業(yè)價(jià)值的并不多，至于消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)最大的用處在于消遣娛樂(lè)。所以我們所要探討的無(wú)人機(jī)主要就在民用（商用）級(jí)。

民用級(jí)無(wú)人機(jī)難以窮盡的各式應(yīng)用場(chǎng)景就是互聯(lián)網(wǎng)+航空的最好詮釋?zhuān)诟骷?xì)分市場(chǎng)下，無(wú)人機(jī)的市場(chǎng)潛力非常巨大。

無(wú)人機(jī)法規(guī)政策大起底

說(shuō)來(lái)慚愧，國(guó)內(nèi)對(duì)于無(wú)人機(jī)的法律法規(guī)規(guī)定其實(shí)是個(gè)"零",目前散落的關(guān)于無(wú)人機(jī)的"法規(guī)"基本上是由"國(guó)務(wù)院政策意見(jiàn)"、"民航總局規(guī)范性文件"、"國(guó)家空管委文件"構(gòu)成。而國(guó)家立法層面關(guān)于航空領(lǐng)域基本未涉及無(wú)人機(jī)問(wèn)題，筆者對(duì)無(wú)人機(jī)法規(guī)政策進(jìn)行了一次檢索和梳理，為便于行文方便，該部分法規(guī)置放在文末，且下文中只要和無(wú)人機(jī)法規(guī)政策相關(guān)，均稱(chēng)為"法規(guī)"（除非特有所指）。從檢索情況來(lái)看，雖然很難窮盡，但我們至少可以作如下一些總結(jié)。

我們應(yīng)該明白，和無(wú)人機(jī)有關(guān)的法規(guī)政策，其法規(guī)來(lái)源不能僅僅限于"無(wú)人機(jī)"仨字，相反，它的來(lái)源會(huì)且應(yīng)當(dāng)更廣泛和細(xì)化，這需要考慮不同的無(wú)人機(jī)應(yīng)用場(chǎng)景，如空域限制，就不能僅限于航空管制法規(guī)，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合軍用或民用機(jī)場(chǎng)凈空管理，或特定領(lǐng)域如電力設(shè)施維護(hù)法規(guī)等；如農(nóng)業(yè)植保領(lǐng)域，有些地方會(huì)制定一些地方標(biāo)準(zhǔn)，但有些地區(qū)又是一片空白。

1.無(wú)人機(jī)相關(guān)主管部門(mén)的確定

法律反映的是社會(huì)管理，我們可以從法規(guī)立法機(jī)構(gòu)或法規(guī)授權(quán)管理情況得知相關(guān)領(lǐng)域的主管部門(mén)。民航總局2009年頒布的《民用無(wú)人機(jī)空中交通管理辦法》明確了"民用無(wú)人機(jī)活動(dòng)及其空中交通管理應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法規(guī)和規(guī)定，其中包括《中華人民共和國(guó)民用航空法》、《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》、《通用航空飛行管制條例》及民航局規(guī)章等",說(shuō)明至少"立法"層面已經(jīng)確認(rèn)無(wú)人機(jī)是航空器的一類(lèi)。因此，無(wú)人機(jī)在管理上，同樣須接受（1）國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)（即國(guó)家空管委，空域管制最高機(jī)構(gòu)）；（2）中國(guó)民用航空總局及各地區(qū)管理局的管理。

當(dāng)然在細(xì)分領(lǐng)域，無(wú)人機(jī)亦受到其他相關(guān)主管部門(mén)的管理，如在農(nóng)業(yè)植保領(lǐng)域受到農(nóng)業(yè)主管部門(mén)的管理，測(cè)繪則受到測(cè)繪單位的管理，電力巡檢則受到國(guó)家電網(wǎng)等有關(guān)單位的管理。值得一提的是，中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)（AOPA）于2004年8月17日成立，是中國(guó)民用航空局主管的全國(guó)性的行業(yè)協(xié)會(huì)，其下設(shè)立了無(wú)人機(jī)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，在無(wú)人機(jī)領(lǐng)域內(nèi)提供咨詢(xún)。無(wú)人機(jī)主管部門(mén)的確定，能夠?yàn)闊o(wú)人機(jī)創(chuàng)業(yè)者日后尋求政策支持時(shí)提供有益的方向指引。

2.關(guān)于法規(guī)效力等級(jí)

我們不難發(fā)現(xiàn)，直接和無(wú)人機(jī)相關(guān)的法規(guī)基本上都是由民航總局制定的，2008年3月，民航總局由國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)改制為部委管理的國(guó)家局，歸交通運(yùn)輸部管理，說(shuō)明民航總局已喪失了制定行政規(guī)章的立法資格，其頒布的文件只能作為規(guī)范性文件，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不是法律法規(guī)和行政法規(guī)，不具有普遍約束力。與此同時(shí)，政策性文件也大量出現(xiàn)，包括新興產(chǎn)業(yè)支持，低空管理等，但政策性文件只能指明國(guó)家政策方向，不能為無(wú)人機(jī)行業(yè)的發(fā)展提供明確的法律支持。雖然無(wú)人機(jī)可以作為航空器管理，但是基于無(wú)人機(jī)適用于不同的領(lǐng)域，其本身規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)又不完全一致，原航空器管理法規(guī)很難駕馭無(wú)人機(jī)的發(fā)展要求。

3.無(wú)人機(jī)管理的凌亂期

不論是國(guó)家大政方針，還是從國(guó)家現(xiàn)行規(guī)范性文件以及立法動(dòng)態(tài)來(lái)看，國(guó)家并非默認(rèn)無(wú)人機(jī)行業(yè)發(fā)展，而是正面鼓勵(lì)其發(fā)展。但是在鼓勵(lì)的同時(shí)，國(guó)家立法又是讓人看得不甚明白，比如說(shuō)無(wú)人機(jī)是否適用國(guó)籍或權(quán)利登記、無(wú)人機(jī)飛行適航管理、飛行員（操縱員）資格審核、低空空域管理，都處于混沌未明的狀態(tài)。但是，古語(yǔ)有云"時(shí)勢(shì)造英雄",互聯(lián)網(wǎng)思維下的細(xì)分市場(chǎng)，提倡的是一種商業(yè)模式，占據(jù)的是風(fēng)口思維，在市場(chǎng)導(dǎo)向已現(xiàn)的前提下，剩下是就是創(chuàng)業(yè)者們?nèi)绾伍_(kāi)拓商業(yè)模式，占據(jù)無(wú)人機(jī)細(xì)分市場(chǎng)的最好時(shí)機(jī)了。因此，對(duì)于無(wú)人機(jī)行業(yè)來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)最壞的時(shí)代，更是一個(gè)最好的時(shí)代。

無(wú)人機(jī)創(chuàng)業(yè)者應(yīng)考慮的幾個(gè)法律要點(diǎn)

1.空域限制法律問(wèn)題

國(guó)家領(lǐng)空事關(guān)主權(quán)問(wèn)題，因此，國(guó)家對(duì)于空域管制是非常嚴(yán)格的并進(jìn)行統(tǒng)一管理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》規(guī)定，空域通常劃分為機(jī)場(chǎng)飛行空域、航路、航線(xiàn)、空中禁區(qū)、空中限制區(qū)和空中危險(xiǎn)區(qū)等。國(guó)家重要的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事目標(biāo)上空，可以劃設(shè)空中禁區(qū)；位于航路、航線(xiàn)附近的軍事要地、兵器試驗(yàn)場(chǎng)上空和航空兵部隊(duì)、飛行院校等航空單位的機(jī)場(chǎng)飛行空域，可以劃設(shè)空中限制區(qū)；射擊場(chǎng)或者發(fā)射場(chǎng)等，根據(jù)其射向、射高、范圍，可以在上空劃設(shè)空中危險(xiǎn)區(qū)。

同時(shí)，軍用或民用機(jī)場(chǎng)還存在凈空保護(hù)區(qū)域，如《浙江省民用機(jī)場(chǎng)管理辦法》就規(guī)定了不得在機(jī)場(chǎng)凈空范圍內(nèi)升放無(wú)人駕駛的自由氣球、系留氣球、風(fēng)箏、孔明燈或者其他升空物體?！锻ㄓ煤娇诊w行任務(wù)審批與管理規(guī)定》明確"無(wú)人駕駛的航空器，不允許在國(guó)家重要目標(biāo)和國(guó)家重大活動(dòng)場(chǎng)所上空從事通用航空飛行".另外，除了平面空域限制外，在垂直空域內(nèi)，無(wú)人機(jī)的飛行高度也存在一定限制，重量小于等于7公斤的微型無(wú)人機(jī)，飛行范圍在目視視距內(nèi)半徑500米、相對(duì)高度低于120米范圍內(nèi)，無(wú)須證照管理，但應(yīng)盡可能避免遙控飛機(jī)進(jìn)入過(guò)高空域。正在征求意見(jiàn)中的《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》擬規(guī)定，低空空域原則上是指全國(guó)范圍內(nèi)真高1000米（含）以下區(qū)域。

在空域限制區(qū)域，任何航空器，包括無(wú)人機(jī)的起降飛行都會(huì)受到嚴(yán)格的禁止或限制，若有違反的需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。2013年年底，北京某航空科技公司3名員工操控?zé)o人機(jī)"黑飛"航拍測(cè)繪，為防止無(wú)人機(jī)進(jìn)入北京空中禁區(qū)，空軍部隊(duì)動(dòng)用了武裝飛機(jī)擊落無(wú)人機(jī)，后3名當(dāng)事人被檢方以"過(guò)失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪"起訴。2015年年初，無(wú)人機(jī)企業(yè)大疆生產(chǎn)的一架無(wú)人機(jī)在未經(jīng)授權(quán)的情況下降落在了白宮的草坪上，引起了白宮的恐慌。

越來(lái)越多的無(wú)人機(jī)制造商開(kāi)始為無(wú)人機(jī)植入"禁飛區(qū)"概念，即在無(wú)人機(jī)固件機(jī)載計(jì)算機(jī)GPS模塊出廠(chǎng)設(shè)置禁飛區(qū)，無(wú)人機(jī)飛抵禁飛區(qū)邊緣時(shí)會(huì)自動(dòng)停止進(jìn)入并折返。無(wú)人機(jī)企業(yè)也可以在無(wú)人機(jī)操縱端設(shè)置禁飛提示，提示無(wú)人機(jī)操縱者及時(shí)作出航線(xiàn)變更。這就要求無(wú)人機(jī)企業(yè)應(yīng)根據(jù)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品銷(xiāo)售終端地區(qū)情況，了解禁飛區(qū)區(qū)域并進(jìn)行相應(yīng)設(shè)置。

當(dāng)然，基于國(guó)家空域可能涉及到軍事機(jī)密，企業(yè)不可能取得軍事禁飛區(qū)的數(shù)據(jù)，因此，禁飛區(qū)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)在負(fù)面清單之上，再設(shè)置一個(gè)正面清單，即直接限定無(wú)人機(jī)的適航空域在水平和垂直領(lǐng)域的活動(dòng)范圍。同時(shí)，國(guó)家立法在放開(kāi)低空空域的前提下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確不同類(lèi)型的無(wú)人機(jī)在不同空域的飛行高度限制。

2.無(wú)人機(jī)適航法律問(wèn)題

適航管理即無(wú)人機(jī)飛行資質(zhì)問(wèn)題。根據(jù)民用航空法，航空器及其發(fā)動(dòng)機(jī)、螺旋槳和民用航空器上設(shè)備，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院民用航空主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取型號(hào)合格證書(shū)，并取得適航證書(shū)，方可飛行。另外，從事通用航空活動(dòng)的應(yīng)當(dāng)具備通用航空經(jīng)營(yíng)許可證，例如通用航空中的空中拍照（即指在航空器（飛機(jī)、直升機(jī)、飛艇等）上使用攝影機(jī)、攝像機(jī)、照相機(jī)等，為影視制作、新聞報(bào)道、比賽轉(zhuǎn)播拍攝空中影像資料的飛行活動(dòng)）。根據(jù)《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》，對(duì)于超輕型飛行器的，不要求其具有國(guó)籍登記證和適航證，航空人員也無(wú)執(zhí)照要求。但目前的困境在于，無(wú)人機(jī)行業(yè)其實(shí)涉及到經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性?xún)深?lèi)情況，到底應(yīng)當(dāng)適用何種審批無(wú)章可循。關(guān)于無(wú)人機(jī)駕控人員的資質(zhì)問(wèn)題目前亦無(wú)統(tǒng)一的規(guī)定。

《通用航空飛行管制條例》規(guī)定，從事通用航空飛行活動(dòng)的單位、個(gè)人實(shí)施飛行前，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)仫w行管制部門(mén)提出飛行計(jì)劃申請(qǐng)，按照批準(zhǔn)權(quán)限，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施。飛行計(jì)劃申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在擬飛行前1天15時(shí)前提出；飛行管制部門(mén)應(yīng)當(dāng)在擬飛行前1天21時(shí)前作出批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的決定，并通知申請(qǐng)人。

無(wú)人機(jī)應(yīng)當(dāng)適用通用航空規(guī)則自無(wú)異議，但是無(wú)人機(jī)基于其"無(wú)人"的特點(diǎn)，很難完全適應(yīng)通用航空規(guī)則?！睹裼脽o(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》目前也只是暫行的規(guī)定，其對(duì)于無(wú)人機(jī)的分類(lèi)，目前主要限定在重量方面，但至少該規(guī)定給無(wú)人機(jī)運(yùn)行提供了良好的方向，無(wú)人機(jī)創(chuàng)業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)予以消化。創(chuàng)業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在無(wú)人機(jī)投入商用之前，向主管部門(mén)明確無(wú)人機(jī)應(yīng)用場(chǎng)景，并作好咨詢(xún)工作，明確合法合規(guī)性。

3.無(wú)人機(jī)安全責(zé)任

無(wú)人機(jī)的駕駛脫離地面，游翱于天空，其有可能對(duì)建筑物、構(gòu)筑物設(shè)施設(shè)備以及人的生命財(cái)產(chǎn)造成危害。我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定"民用航空器造成他人損害的，民用航空器的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但能夠證明損害是因受害人故意造成的，不承擔(dān)責(zé)任",說(shuō)明若無(wú)人機(jī)的侵權(quán)責(zé)任是嚴(yán)格責(zé)任，即高度危險(xiǎn)責(zé)任，一旦發(fā)生損害，則應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，且只有在"受害人故意"的一種情況下才能夠免責(zé)，這無(wú)疑對(duì)無(wú)人機(jī)的安全適航責(zé)任提出了非常高的要求。

2015年3月，某影視制作公司在上海松江新浜鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)內(nèi)進(jìn)行航拍，因信號(hào)突受干擾，無(wú)人機(jī)升空盤(pán)旋僅兩圈就失控，撞上附近的1萬(wàn)伏雙層高壓線(xiàn)，卡在中間無(wú)法移動(dòng)，差點(diǎn)釀成大面積停電事故和電力設(shè)施毀損。個(gè)人操縱無(wú)人機(jī)失控墜毀的案例更是數(shù)不枚舉。

這就需要無(wú)人機(jī)企業(yè)或使用人提高安全意識(shí)，提升無(wú)人機(jī)飛行質(zhì)量，防止無(wú)人機(jī)墜毀后發(fā)生燃燒、無(wú)人機(jī)旋翼傷人等事件。最近國(guó)外有人開(kāi)發(fā)了防碰撞無(wú)人機(jī)模型，即在無(wú)人機(jī)實(shí)體四周形成球形保護(hù)，設(shè)置防撞條。另外，我們更要同時(shí)應(yīng)采取技術(shù)手段提防無(wú)人機(jī)被不法分子利用作為暴恐的手段。

4.無(wú)人機(jī)和隱私權(quán)

谷歌街景無(wú)數(shù)次游走在觸碰民眾隱私的道德邊緣，其拍攝的臺(tái)灣裸女照、倫敦裸童正面照等涉及個(gè)人隱私的照片把它推向了輿論的風(fēng)口浪尖，甚至使谷歌面臨違反法律的風(fēng)險(xiǎn)。2013年國(guó)家測(cè)繪地理信息局辦公室《關(guān)于街景影像地圖采集制作活動(dòng)有關(guān)政策問(wèn)題的批復(fù)》明確"編制形成的實(shí)景地圖，應(yīng)按照規(guī)定送測(cè)繪地理信息行政主管部門(mén)進(jìn)行地圖審核，經(jīng)審核批準(zhǔn)取得審圖號(hào)后方可公開(kāi)使用".無(wú)人機(jī)基于其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，在信息采集上能力超群，但也會(huì)涉及到個(gè)人或商業(yè)隱私問(wèn)題。很多駕控者操縱無(wú)人機(jī)拍攝照片，有意或無(wú)意間會(huì)侵犯到他人或其它商事主體的個(gè)人隱私或商業(yè)秘密。

因此，無(wú)人機(jī)企業(yè)在展開(kāi)攝影服務(wù)同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)作好偵測(cè)工作，通過(guò)技術(shù)或人力進(jìn)行"馬賽克",對(duì)人臉、門(mén)牌、車(chē)牌等進(jìn)行糊化處理。

后話(huà)：

汽車(chē)剛被發(fā)明出來(lái)的時(shí)候，有法律要求汽車(chē)速度不能超過(guò)馬車(chē)。顯然無(wú)人機(jī)市場(chǎng)目前也到達(dá)了這個(gè)尷尬的風(fēng)口，無(wú)人機(jī)"黑飛"亂象層出不窮，歸結(jié)到最終，依然是法規(guī)的不明朗，行業(yè)沒(méi)有法律支撐。無(wú)人機(jī)行業(yè)急待無(wú)人機(jī)航空器的分類(lèi)分級(jí)，同時(shí)進(jìn)行低空空域使用改革，這樣才能促進(jìn)無(wú)人機(jī)行業(yè)的大發(fā)展。

創(chuàng)業(yè)者在一門(mén)心思占據(jù)風(fēng)口開(kāi)發(fā)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品，搶占無(wú)人機(jī)細(xì)分領(lǐng)域的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻關(guān)注無(wú)人機(jī)業(yè)內(nèi)立法動(dòng)態(tài)，并保持和主管部門(mén)的有效溝通，并確保防止觸碰法律底線(xiàn)，爭(zhēng)取政策紅利在第一時(shí)間的商業(yè)釋放。

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