蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新政務預算管理 率先實施軟件成本度量規(guī)范

【導語：2019年7月1日，國家標準《軟件工程 軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T 36964-2018）開始正式實施。早在2017年，蘇州工業(yè)園區(qū)就已經(jīng)開展軟件開發(fā)成本度量工作，當屬國內(nèi)首個“吃螃蟹”的政府機構(gòu)。經(jīng)過兩年的不斷探索、調(diào)研和驗證，截止目前，園區(qū)已經(jīng)初步形成了一套具有園區(qū)特色的成本度量體系，在政務信息化資金的精細化管理方面又邁出了領先一步?！?/p>

圖為：《軟件工程 軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》國家標準全文公開系統(tǒng)截圖

2018年12月28日，國家市場監(jiān)督管理總局、國家標準化管理委員會發(fā)布2018年第17號中國國家標準公告，批準《軟件工程 軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》國家標準正式發(fā)布，標準號為GB/T 36964-2018，并于2019年7月1日正式實施。

據(jù)了解，《軟件工程 軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》中的成本度量方法主要應用在金融機構(gòu)和大型軟件開發(fā)企業(yè)。目前，基于歷史數(shù)據(jù)及估算模型的量化軟件成本度量規(guī)范的發(fā)布，越來越多的用戶單位開始嘗試依據(jù)行業(yè)、國家標準和基準數(shù)據(jù)對軟件開發(fā)項目進行成本評估及管理。

在政府機構(gòu)領域，蘇州工業(yè)園區(qū)是國內(nèi)首個率先開始實施《軟件工程 軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》國家標準的地方政府機構(gòu)。2017年，園區(qū)已經(jīng)在探索、開展政務信息化軟件開發(fā)成本度量工作。截止目前，該創(chuàng)新舉措經(jīng)過不斷論證及優(yōu)化，園區(qū)已經(jīng)初步形成了一套具有園區(qū)特色的軟件開發(fā)成本度量體系。在該體系的支撐下，園區(qū)已經(jīng)評估了60多個信息化項目，同時重新梳理、規(guī)范了信息化資金管理流程，在財政資金地精細化管理、政務信息化體系地打造及健康發(fā)展等方面取得現(xiàn)實效果。

長路漫漫 園區(qū)率先出發(fā)

追溯到2年前，為促進政務信息化的管理水平，提高資金使用效益，園區(qū)需要對在建信息化項目進行費用評估，對新立項信息化項目提出預算建議。此時，園區(qū)就不得不直面“軟件造價”這個遺留難題。為此，2017年，園區(qū)開始了為期一年多的大量案頭研究、問題探討、走訪調(diào)研、實證演練以及迭代優(yōu)化，開始向軟件成本度量的道路上摸索前進。

蘇州工業(yè)園區(qū)是全國首個開展開放創(chuàng)新綜合試驗區(qū)域。正是園區(qū)骨子里面的創(chuàng)新基因，人們也就不難理解：園區(qū)是軟件開發(fā)成本度量的先鋒者。但不免有所疑問：園區(qū)為何要在國家標準發(fā)布的前兩年，就開始著手布局軟件開發(fā)成本度量工作呢？

對此，園區(qū)信息化辦主任、科技和信息化局局長許文清表示：主要還是軟件造價的問題，需要提高信息化預算的科學性、規(guī)范性和合理性。

當然，遇到軟件造價問題的不僅僅是園區(qū)。當前，在政務信息化預算、招標、結(jié)算等活動中，軟件開發(fā)過程“燈下黑”、“黑盒子”，是國內(nèi)政務信息化的普遍現(xiàn)象。 “IT投資黑洞”、“IT項目泥潭”也時有出現(xiàn)，成為政務信息化資金管理、項目管理和績效評價部門的公認的老大難問題。

在政務信息化項目資金管理中，為避免預算金額憑經(jīng)驗拍腦袋、專家評審會流于形式等問題，實現(xiàn)軟件成本評估和管理的規(guī)范化和專業(yè)化，2017年，園區(qū)正式啟動了軟件工程費用度量工作。

上下求索 園區(qū)摸著石頭過河

創(chuàng)新的道路上永遠是荊棘密布。據(jù)園區(qū)介紹，在充分細致調(diào)研國內(nèi)外標桿的科學預算的基礎上，經(jīng)過一年多的實戰(zhàn)演練及反復驗證和優(yōu)化，園區(qū)信息化辦聯(lián)合第三方專業(yè)機構(gòu)正逐步創(chuàng)新性地探索出一套具有園區(qū)特色的軟件工程費用評估方法和體系。

該體系旨在面向交付價值對軟件開發(fā)進行精細化管理，提高各委辦局科學、合理的預算編制的水平和能力，為專家評審提供參考和依據(jù)。該方法的核心是以國家標準的功能點方法為主體，綜合運用經(jīng)驗法、專家評審法等，相對科學的、可量化的，有評估依據(jù)地確定軟件工程項目費用。

該方法還根據(jù)園區(qū)及蘇州市在軟件開發(fā)效率、人力成本水平等實際情況，逐漸形成了園區(qū)個性化評估方法和指標。據(jù)園區(qū)成本度量項目內(nèi)部工作人員透露，該方法還考慮了軟件功能的不同終端類型，這在軟件開發(fā)成本規(guī)范中是沒有提及的。

截至2019年6月30日，園區(qū)根據(jù)該方法已對60多個政務信息化項目的預算進行背靠背客觀評估，且在評估過程中倒逼項目申報方案不斷優(yōu)化，在有效使用信息化資金、提高申報方案水平方面取得顯著效果，也為專家評估提供了科學的度量參考。同時，據(jù)有關人員了解，相關評估辦法及流程已獲得蘇州市及各下屬區(qū)縣相關部門的關注。

示范推廣 園區(qū)再次成為創(chuàng)新“試驗田”

當前，以功能點方法為主體的費用評估方法主要被金融機構(gòu)、大型軟件開發(fā)企業(yè)采用。截止目前，尚沒有調(diào)研到其他地方政府的實際應用案例，園區(qū)可謂是率先“吃螃蟹”的政府機構(gòu)，再次成為開放創(chuàng)新的“試驗田”。其中，評估方法和指標創(chuàng)新點有52項，工作機制創(chuàng)新點有6項。

園區(qū)信息化辦公室在政務信息化項目預算評審工作中，引入軟件工程費用評估方法，已經(jīng)獲得上級領導、外部專家及內(nèi)部工作人員的一定認可。園區(qū)大數(shù)據(jù)中心主任李飛遠解釋道，引入該評估方案，一定程度上提高了項目立項方案的質(zhì)量。由于該費用評估方法主要依據(jù)就是項目立項方案，在費用評審過程中，大約70%的項目方案需要走澄清，40%的方案需要退回補充材料。通過費用評估機制，倒逼項目建設單位將業(yè)務想明白、將需求說清楚，立項方案從良莠不齊邁向整齊劃一。

此外，采用功能點方法、配套調(diào)整因子和相關費用計算，將詳細費用列出來，放在陽光下，建設單位、預算管理單位、費用評估機構(gòu)等相關各方有了共同發(fā)言的基礎。而且在召開專家會時，在有限的評估時間內(nèi)，專家可以使用費用評估報告，輔助自己的專家判斷，對項目費用給出專家意見。

園區(qū)強調(diào)，成本度量方法不是局部技術應用，而是政務信息化的預算管理、信息技術管理、項目管理和績效評估的融合性舉措，抓住費用這個“牛鼻子”，牽引項目績效目標、需求確認、方案設計、系統(tǒng)架構(gòu)設計、項目實施、項目可持續(xù)性發(fā)展等主要工作，倒逼工作創(chuàng)新及扎實落地。

據(jù)透露，園區(qū)接下來還將通過建立一套科學、全面、可執(zhí)行的蘇州工業(yè)園區(qū)政務信息化項目績效評估標準，以便在持續(xù)改進的過程中逐漸消除“IT投資黑洞”、“IT項目泥潭”等現(xiàn)象，從而推進信息化建設可持續(xù)健康發(fā)展。

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