——以PPP導致的隱性債務監(jiān)管為例
王君凱 劉晨曦
(國家行政學院 公共管理教研部，北京 1000899)
〔摘要〕我國政府近年來推出PPP、政府投資基金、政府購買服務三種社會投融資機制，意圖減輕地方政府財政支出壓力和舉債壓力，但由于地方政府投資需求迫切，違背其三者設立原意，都不同程度地淪為地方政府舉債工具，形成了大量的隱性地方政府債務。本文以PPP為例構建了分析隱性地方債務監(jiān)管的“善管”框架，在事前、事中、事后三個階段，分別運用行政機制、市場機制、社群機制對不規(guī)范操作PPP所導致的隱性地方政府債務的監(jiān)管進行了對策研究，認為事前、事中、事后的監(jiān)管都應以行政機制為主，輔之以市場機制和社群機制，實現(xiàn)隱性地方政府債務的“善管”。
〔關鍵詞〕隱性債務，監(jiān)管，PPP，善管
〔基金項目〕國家社科基金重點項目“政府部門職能機制整合與積極穩(wěn)妥實施大部門制研究”(14AZZ009)階段性成果。
〔作者簡介〕王君凱(1980-)，男，山東萊蕪人，從事公共管理、協(xié)同治理、地方債監(jiān)管研究;劉晨曦(1988-)，女，河北陽原人，從事中國公共行政研究。
〔中圖分類號〕
〔收稿日期〕2018-04
一、引言
為了抵消2008年國際金融危機的導致的經(jīng)濟下滑影響，在擴大政府公共投資和寬松貨幣信貸等政策引導下，我國推行了四萬億投資的積極財政舉措，用于投資鐵路、公路、機場等基礎設施項目建設，維持經(jīng)濟較快增長。與此同時，我國地方政府債務迎來大規(guī)模擴張，2009年地方政府性債務余額增長率達到了61.92%，截至2010年底，全國政府性債務余額達到了10.71萬億元，2014年達到了24萬億元，2010年至2014年的四年間，全國地方性債務余額翻了一倍還多，債務風險快速累積，地方政府債務監(jiān)管問題凸顯(見表1)。
2015年后，由于各種因素的疊加，PPP、政府投資基金、政府購買服務變異為地方政府融資渠道，導致了大量隱性地方債務。2017年下半年召開的十九大、中央經(jīng)濟工作會議、全國財政工作會議都把防范化解重大風險、守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線作為2018年乃至未來幾年中黨中央和國務院工作的首要任務，而防風險重點是有效防控地方債務風險。有效防范和化解地方債務風險不能僅僅加強地方政府性債務的監(jiān)管，還要切實強化PPP、政府投資基金、政府購買服務導致的隱性地方債務的監(jiān)管。下文以PPP導致的隱性地方債務監(jiān)管進行分析研究。
資料來源：國家審計署、財政部、全國人大常委會預算工作委員會調研組
二、PPP導致的隱性地方債務監(jiān)管現(xiàn)狀
在基礎設施及公共服務領域引入PPP機制，本意是通過協(xié)作協(xié)同，與社會、市場一起建立風險共擔、利益共享的社會投融資機制，減輕地方政府財政支出壓力和舉債壓力，優(yōu)化社會公共產品和公共服務的供給結構，為社會資金創(chuàng)造市場發(fā)展空間。PPP項目主要分為三類，分別為使用者付費、使用者付費與政府補貼相結合、政府付費的混合方式。實踐中，在我國真正具備前兩種付費條件的，主要集中在水電煤、公共交通等公共事務領域，早在20世紀90年代和本世紀的前10年中已經(jīng)基本完成民營化改制。剩下的項目，基本就是只能符合政府付費和少量使用者付費兼有政府補貼的情況，大多數(shù)是完全政府付費的基建類純公益性項目。在推出PPP伊始，就存在天然的治理困境：在完全政府付費的模式下，項目支出完全由政府負擔，贏得社會資本青睞，但與舉債自建相比，財政總支出壓力反而會增大，社會總福利不一定會增加，政府失靈;政府補貼不足的模式下，社會資本不會參與，市場會失靈。
在多方面因素的綜合作用下，地方政府從一開始推出PPP，實際采用的就是完全政府付費模式，社會資本不實際參與公益性項目的論證、設計、建設和運營，僅僅向地方政府提供資金，地方政府承諾通過回購股份、支付固定收益等方式承擔還本付息責任，從而形成了隱性地方政府債務。依據(jù)世界銀行專家漢娜提出的用于地方政府債務分析的財政風險矩陣對PPP導致的隱性地方債務分類情況見表2。
政府和社會資本合作(PPP)是2014年后才開始普遍得到應用，應用初期處于摸索階段，監(jiān)管層在這一階段主要通過政策交流、業(yè)務培訓、創(chuàng)新引導等多種方式，釋放活力，促進各地創(chuàng)新應用，發(fā)揮其正面作用，較少采取限制性措施監(jiān)管。推出后不久，一方面地方政府因為基礎設施建設、公共服務和經(jīng)濟發(fā)展的需要保持了旺盛的資金需求，一方面對融資平臺債務監(jiān)管處于相對放松狀態(tài)，導致融資平臺公司配合將PPP異化為融資工具。具體來說，除社會付費的PPP項目外，在與社會資本方簽訂的協(xié)議中，承諾相關補貼和政府付費等事項，規(guī)避了項目標準約束，將一些明顯不適宜采用PPP模式建設和運營的項目進入項目庫，突破了財政預算硬約束，違法違規(guī)增加了財政負擔，增加了隱性政府債務。
2017年4月國家發(fā)展改革委等6部委印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)，建議規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)，嚴禁采取承諾最低收益、保障社會資本方資本金等方式利用PPP、政府投資基金違法違規(guī)變相舉債，大力推進PPP信息披露和公開，加強對參與主體的事后責任追究;7月28日國務院常務會議要求防范通過政府和社會資本合作變相違法違規(guī)增加隱性地方債務的行為;12月23日財政部《關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中，明確了PPP等方式導致的隱性地方債務的監(jiān)管思路即有效遏制隱性債務增量、積極穩(wěn)妥處置隱性債務存量，強化問責和責任追究機制，覆蓋事前、事中、事后監(jiān)管。
三、PPP導致的隱性地方債務監(jiān)管“善管”框架
“善管”是科學行政、依法行政、效能行政“三位一體”的監(jiān)管，是協(xié)同治理理論在我國解決公共事務問題的一個具體應用，宋世明教授提出了“善管”基本框架。美國學者薩繆·鮑爾斯認為物品或服務的提供，其治理機制共有三種，即社群機制、行政機制和市場機制。借鑒“善管”框架及治理機制的分類，考慮到PPP導致的隱性地方債務成因及特點，本文建立了PPP導致的隱性地方債務監(jiān)管框架，如表3。
該框架有兩個維度，一個是時間維度，分為事前、事中、事后三個階段，PPP合作協(xié)議簽署階段屬于事前，協(xié)議的執(zhí)行、整改、規(guī)范、完成屬于事中，違法違規(guī)懲戒屬于事后;另一個是機制維度，分為行政機制、市場機制、社群機制，三種機制在事前、事中、事后的配合使用，各自發(fā)揮優(yōu)勢和特長，并彌補其它機制缺陷，起到較好的監(jiān)管效果。
在事前階段，地方政府、社會資本方、自律組織圍繞建立規(guī)范的合作機制、遏制新增政府債務的目標，通過行政許可、標準管理、合規(guī)監(jiān)管、財政預算硬約束等方式，明確PPP合法主體、預算約束、分類監(jiān)管、流程控制等事項，實現(xiàn)隱性債務的事前“善管”，有效遏制新增隱性債務;在事中階段，三方圍繞規(guī)范執(zhí)行和運作PPP項目、分類化解存量隱性地方政府債務的目標，通過行政禁止、標準管理、合規(guī)監(jiān)管等方式，明確廢除承諾函、信息披露、分類規(guī)范清理存量隱性債務、危機處置等事項，充分發(fā)揮市場機制和社群機制作用，實現(xiàn)隱性債務的事中“善管”，有效化解存量隱性債務;事后三方圍繞建立有威懾力的聯(lián)合懲戒機制的目標，通過行政懲戒、市場懲戒、自律懲戒等方式，明確行政處罰、刑事處罰、黑名單、業(yè)務限制等事項，實現(xiàn)事后“善管”。
四、PPP導致的隱性地方債務監(jiān)管對策
(一)PPP導致的隱性地方債務事前監(jiān)管對策
1.事前行政監(jiān)管
一是政府方參與主體資格限定。在政府和社會資本合作(PPP)運作中，無論對應財政部還是發(fā)改委管理的類型，必須堅持各級地方政府作為唯一的PPP合法參與主體，各級地方政府唯一可以授權的代表部門是對應的財政局，在新增PPP項目中全面禁止政府其他所屬部門或地方融資平臺公司代表政府參與PPP項目，規(guī)避由參與主體的混雜導致的各種不規(guī)范操作，對應本級人大及上級政府和財政要加強對參與主體合法性的監(jiān)管。社會資本方只能與政府或其財政部門簽署PPP合作協(xié)議，與其他主體簽訂的合作協(xié)議無效。中介機構應加強政府方參與主體資格是否合規(guī)的確認和披露。
二是PPP項目分類管理。對于純政府付費的純公益性項目，如公立學校、環(huán)境治理等不應再納入PPP范圍，地方政府應該主要通過一般預算收入、專項資金或通過發(fā)行地方政府一般債券解決建設資金問題。對于使用者付費兼有政府補貼的準公益性項目，通過市場化方式再細分兩類，一類是必須通過政府補貼才能吸引社會資本方參與的項目，一類是通過社會資本方股權參與實現(xiàn)的收益增量能覆蓋項目成本的項目，對于第一類項目不再納入PPP范圍，地方政府應該主要通過財政預算收入、專項收入或通過發(fā)行地方政府債券解決建設資金問題;對于第二類，連同純使用者付費的項目，如高速公路、電廠等項目可以納入PPP項目范圍管理，項目公司債務是企業(yè)債務，不納入政府債務和預算管理，政府承擔項目的監(jiān)管責任。通過分類管理，符合PPP條件的項目不存在政府補貼和純政府付費的情況。
三是財政預算硬約束。政府要堅持先預算后安PPP項目，沒有預算安排的，嚴禁安排PPP相關支出。根據(jù)PPP項目分類管理的思路，政府預算支出只包含在PPP項目中政府與社會資本方合作成立項目公司的股權投資支出，禁止任何其它政府補貼、資金利息、股權回購等支出。政府股權投資支出具有一次性的特點，應該有明確的時間計劃，應該在當年財政預算中安排;同時，根據(jù)中長期P PPP PP項目安排，要加強與政府預算進程的融合，安排未來年度財政預算資金。
四是設立專門業(yè)務部門。在政府辦公室和財政局內設立專門的業(yè)務管理機構，歸口統(tǒng)一管理PPP業(yè)務，不得虛構PPP項目變相舉借債務。因較強的專業(yè)性，PPP運作需要專業(yè)的機構和人員開展業(yè)務才能揚長避短，發(fā)揮投融資長處，避免增加政府隱性債務。加強對專業(yè)部門的監(jiān)管，既要加強預算部門對接、協(xié)調財政與發(fā)改系統(tǒng)，又要嚴格把握業(yè)務標準和流程，國外PPP做的較好的國家，都有專門機構和專業(yè)人員打理相應業(yè)務，當前實施PPP項目最成功的英國于2011年就在其財政部下設置了基礎設施局;加拿大設有PPP項目委員會以及PPP項目辦公室;菲律賓設有BOT 中心，負責PPP項目。
五是嚴控業(yè)務流程。首先，業(yè)務管理部門嚴格按照PPP分類管理要求，通過中介機構做好項目前期的可行性研究，遴選符合條件項目，建立PPP項目庫;其次，引入信用評級等中介服務機制，向社會披露備選項目的技術信息、投資回報預期及政府要求，邀請潛在社會資本方自愿參與合作;再次，通過公開進行談判、競爭報價等方式建立社會資本方評選機制;復次，建立PPP執(zhí)行的管理機制，包括確定透明的會計、報告和審計程序;又次，根據(jù)項目細節(jié)規(guī)范合同條款，約束合同雙方行為，完成合同簽訂;遵循國際標準，建立PPP合同調整、終止以及爭議解決機制;最后，將新增PPP項目財政支出計劃納入正常的預算進程，接受相應層級人大監(jiān)督，不得違法違規(guī)通過人大決議、政府及財政承諾等形式對社會資本承擔還本付息責任。社會資本方不得以任何形式要求政府方回購其項目投入本金和承諾最低資本收益;中介機構也須加強此類條款的關注。
2.事前市場約束
一是PPP項目的市場化分類管理。對于有一定收益但無法完全覆蓋成本的準公益性項目，如污水處理等，本應屬于成本使用者付費兼有政府補貼的PPP項目類型，政府應先將其歸為純使用者付費項目推向市場，接受市場的選擇;社會資本方借助于中介機構的專業(yè)能力對項目進行行業(yè)分析和項目成本收益分析，并結合自身實力和行業(yè)運營能力，做出參與決策。將無社會資本方問津的項目自動淘汰出PPP項目范圍，有社會資本方參與的項目保留在PPP項目庫，并嚴格按照PPP業(yè)務流程推進項目進程。
二是PPP項目方案的競爭談判。政府方給符合標準的PPP項目選擇合作的社會資本方時要全面引入競爭機制，制定切實可行的評判標準，以增進社會總福利為原則，選擇最優(yōu)方案并確定合作伙伴。某些項目因為對社會資本方的運營能力要求較高，可能只有一家潛在的社會合作方，可以免于競爭談判，而把工作重點置于優(yōu)化項目合作方案上，政府方和社會資本方可以一同邀請中介機構提供專業(yè)性建議。強化央企管控，不得利用優(yōu)勢地位，以市場化的隱性條款在PPP項目中增加地方政府隱性債務。
三是完善和優(yōu)化中介服務。對于評級公司、會計師事務所等中介機構來說PPP是新生業(yè)務，并不像IPO、發(fā)行債券等傳統(tǒng)業(yè)務有固定的業(yè)務流程、報告格式、報告內容可循，各中介機構應在提取業(yè)務共性特點的基礎上，充分與政府方和社會資本方溝通，根據(jù)PPP業(yè)務和具體項目特點，完善和優(yōu)化服務，如針對PPP項目流程較長、關鍵點碎的特點，可以將評級報告、審計報告等化整為零，將大而全的專業(yè)報告分階段、分關注點的優(yōu)化為“短而精”的專項報告，增強報告的針對性，在每一階段特別關注涉及財政支出導致地方隱性債務增加的情形。政府方和社會資本方也應提出建議，但不得干擾中介機構的獨立性和專業(yè)性。
3.事前社群自律監(jiān)管
金融行業(yè)自律監(jiān)管機構及行業(yè)協(xié)會等自律組織要加強金融機構涉PPP業(yè)務融資或金融機構對社會資本方涉PPP項目融資的業(yè)務標準的制定和合規(guī)審查，禁止任何可能增加地方政府債務的條件、條款的設定，建立對金融機構、社會資本方的PPP業(yè)務聯(lián)動專項核查和檢查機制，做到現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場核查、隨機抽查相結合。
中介機構的行業(yè)協(xié)會應強化PPP業(yè)務指導和培訓，建立PPP項目執(zhí)業(yè)標準和報告體系，一方面促進PPP項目的合規(guī)發(fā)展，另一方面保障和監(jiān)督中介機構在開展業(yè)務過程中保持獨立性。
總之，在事前，以行政機制為主，通過與市場機制、社群機制的綜合運用，一方面限定政府方參與主體，一方面進行PPP項目分類管理，再加上財政預算硬約束，能夠全面遏制甚至杜絕PPP新增地方隱性債務。
(二)PPP導致的隱性地方債務事中監(jiān)管對策
1.事中行政監(jiān)管
一是廢除違法違規(guī)承諾。按照新《預算法》和政府債務相關管理規(guī)定，除省級政府代各級地方政府通過發(fā)行地方政府債券舉借債務外，地方政府及所屬部門再無其他渠道舉借債務，也不得以任何方式對外提供任何形式的擔保。但在PPP項目執(zhí)行的過程中，有些地方政府、財政部門違法違規(guī)對社會資本方、金融機構出具保證資本金安全、提供最低收益的承諾函，甚至地方人大也出具了相關批準決議。國務院或財政部應及時通過文件明確廢除此類文件，嚴格禁止新增此類承諾。
二是存量隱性債務的分類規(guī)范清理。財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年10月底，PPP項目已進入開發(fā)階段的項目達6806個，計劃投資額10.2萬億元，覆蓋全國31個省(自治區(qū)、直轄市)，涉及市政、交通、環(huán)保、教育、文化、養(yǎng)老等19個行業(yè)領域，沒有經(jīng)營收入的市政類項目占絕大多數(shù)，形成了大量地方政府隱性債務，規(guī)范清理勢在必行。存量債務的清理應堅持項目原運營主體和模式不變的原則，僅僅在投資資金和債務層面進行規(guī)范，僅調整債權債務關系。
對不真實存在的PPP項目來說，PPP項目只是被政府或融資平臺公司用來實現(xiàn)變相舉借債務，社會資本方通常是銀行等金融機構。資金還未投放的，停止資金投放，不再新增地方政府隱性債務。資金已經(jīng)投放的，將已經(jīng)使用的資金所形成的債務納入政府債務范圍，按政府存量債務處置規(guī)定處置，未使用的資金清退回金融機構，不構成政府債務。
真實存在的純政府付費的PPP項目是純公益性項目，本身無任何收入，PPP合同無論是由政府及所屬部門簽署還是由融資平臺公司簽署，如果項目全部投資已經(jīng)完成，重新審定社會方投資總額和政府付費總額，對明顯高出利潤的付費部分將不予確認，將確認后的債務納入政府債務范圍，按政府存量債務處置規(guī)定處置;如果項目投資還未全部完成，完成的投資部分進行審計確認納入政府債務范圍，按政府存量債務處置規(guī)定處置，未完成的部分納入政府一般預算，通過未來年度發(fā)行地方政府一般債券解決建設資金。
對真實存在的使用者付費兼有政府補貼的PPP項目，PPP合同由政府及所屬部門簽署情形下，如果項目全部投資已經(jīng)完成，重新審定社會方投資總額和政府補貼總額，對明顯高出正常情形的付費部分將不予確認，將確認后的債務納入政府債務范圍，按政府存量債務處置規(guī)定處置，取消政府補貼;如果項目投資還未全部完成，完成的部分進行審計確認后納入政府債務范圍，按政府存量債務處置規(guī)定處置，未完成的部分與政府補貼計劃經(jīng)重新評估后納入政府一般預算政府性基金預算管理，通過未來年度發(fā)行地方政府一般或專項債券解決建設資金;還有一種是PPP合同由融資平臺公司簽署的情形，此類情況形成的債務算作平臺公司自身債務，由融資平臺公司承擔相關債務，雙方可按照市場化方式商定提前償還或繼續(xù)履行合同，政府承擔出資人責任，支持平臺公司做大做強，保障償債能力，并加強融資平臺公司和項目公司監(jiān)管，因此類項目是準公益性項目，必要時可根據(jù)具體情況按政府救濟債務規(guī)定承擔一定的救濟責任。
對真實存在的純使用者付費的PPP項目，應杜絕一切政府付費和政府補貼，項目徹底與地方債務隔離。地方政府應依法依規(guī)強化對項目及項目公司的監(jiān)管，保證公共產品和服務的提供，滿足地方居民正常生活需求。
三是信息披露。首先，PPP項目批準實施后要真實、準確、完整、持續(xù)地向社會披露并及時更新政府方支付信息及形成的相關政府債務信息，覆蓋PPP項目全生命周期，接受項目直接參與者和社會公眾的監(jiān)督;其次，綜合披露轄區(qū)內所有PPP項目的全部政府支付責任和相關政府債務信息，保護投資者權益;再次，及時披露PPP項目及形成的債務規(guī)范清理情況，尤其是債權債務關系變動情況，增強社會資本方信心;最后，應在政府財政預算文件、財務報表、統(tǒng)計信息中全面透明地記錄和報告PPP項目實施帶來的政府債務和赤字，澳大利亞、加拿大、法國等國都詳細記載并披露了此類事項。
四是危機處置。在使用者付費兼有政府補貼的PPP項目中，對于融資平臺公司與社會資本方簽訂PPP合作協(xié)議的情形，政府不承擔法定償債責任，政府僅承擔出資人責任，但因此類項目是準公益性項目，必要時根據(jù)具體情況政府須要給予一定的救濟。地方政府救助可以依法依規(guī)直接安排財政資金墊資償還或通過資產抵扣償還。但地方政府救助中確有困難的，債務人與債權人應當依法按照市場化原則處理，可以平等協(xié)商通過債務展期等方式實施債務重組，也可以通過企業(yè)破產等方式處置，債務處置確實形成的損失，依法協(xié)商實現(xiàn)債權人、債務人共擔;同時，地方政府監(jiān)督債務人加強盈利能力和優(yōu)化財務管理，統(tǒng)籌安排償債資金。強化金融機構、中介機構在危機處置中的專業(yè)作用，確保依法依規(guī)處置危機。
2.事中市場約束
一是加強資金管理。PPP項目資金投放前，金融機構應嚴格按照市場化業(yè)務標準和內控流程進行盡職調查并嚴格把關，首先，不得要求政府方出具保證資本金安全、提供最低收益的承諾函和決議，也不能以政府方出具保證資本金安全、提供最低收益的承諾函和決議作為投放依據(jù);其次，穿透看資金投向，對沒有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流作為還款來源或沒有合法合規(guī)抵質押物、收費權增信的項目，金融機構應慎重提供融資，仍然要提供融資的，自行承擔相應損失;再次，中介機構應發(fā)揮在信息披露、項目評價、項目監(jiān)督等方面的作用，向政府方、社會資本方、金融機構提供客觀真實的決策依據(jù);最后，對資金已經(jīng)投放完畢的項目，要盡快依據(jù)社會資本方、金融機構、中介機構工作報告，核定投資總量，并確認政府相關債務。
二是配合規(guī)范清理存量隱性債務。在不真實存在的PPP項目中，PPP合同由融資平臺公司簽署且資金已經(jīng)完成投放的情形，因此類債務算作平臺公司自身債務，靠市場機制解決，金融機構應加強與融資平臺公司談判溝通，將融資主體從項目公司變?yōu)槿谫Y平臺公司，補充正常融資所需抵質押物后，繼續(xù)履行合同;不能補充的，雙方可依法協(xié)商提前償還或其它處置方式。律師等中介機構充分發(fā)揮在協(xié)商談判中的專業(yè)咨詢作用。
在純政府付費、使用者付費兼有政府補貼的PPP項目中，PPP合同由政府及所屬部門簽署項目的情形，會計師事務所要發(fā)揮在審定社會方投資總額中的第三方作用，客觀準確地出具已完成投資量的審計報告，為政府方、社會資本方、金融機構提供確認政府債務的依據(jù);PPP合同由融資平臺公司簽署的情形下形成的債務算作平臺公司自身債務，靠市場機制依法解決，社會資本方應加強與融資平臺公司談判溝通，選擇繼續(xù)履行合同的，融資平臺公司要多方面拓展資金渠道確保償債能力;選擇不繼續(xù)履行合同的，雙方可依法協(xié)商提前償還或其它處置方式。政府對融資平臺公司承擔出資人責任，支持平臺公司做大做強，保障償債能力。
在純使用者付費的PPP項目中，穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠滿足多數(shù)金融機構的業(yè)務標準和要求，項目公司融資屬于自身債務，與政府債務無關，完全按市場化機制運行。
三是成立投融資擔保公司。廢除政府承諾函后，一些存量PPP項目，尤其是以融資平臺公司為合作方簽署協(xié)議的項目面臨著不符合社會資本方、金融機構業(yè)務標準的問題，可能會導致債務違約、債務被要求提前償還等問題。為有效應對，地方政府可依法成立投融資擔保公司，發(fā)揮市場化增信機制作用，為原舉債行為提供擔保，緩解解決存量債務中的時間困境。
四是市場化危機處置。由融資平臺公司與社會資本方簽訂使用者付費兼有政府補貼的PPP合作協(xié)議的項目中，債務人(平臺公司)與債權人(社會資本方)應當依法按照市場化原則處理政府隱性債務，不要求提前償還債務，并盡可能平等協(xié)商，通過債務展期等方式實施債務重組，也可以通過企業(yè)破產等方式處置，債務處置確實形成的損失，依法協(xié)商實現(xiàn)債權人、債務人共擔。強化金融機構、中介機構在危機處置中的責任，確保公正處置危機。
3.事中社群自律監(jiān)管
金融行業(yè)自律監(jiān)管機構及行業(yè)協(xié)會等自律組織要督促金融機構主動配合政府廢除已經(jīng)出具的政府承諾函、不得要求地方政府新出具任何形式的承諾函;配合地方政府完成存量隱性債務的分類規(guī)范清理，最終歸類為政府債務和融資平臺公司債務兩類分類處置;安排專項業(yè)務和問題的現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場核查、“雙隨機、一公開”抽查。中介機構行業(yè)協(xié)會應強化中介機構在PPP各具體業(yè)務環(huán)節(jié)中嚴格遵守執(zhí)業(yè)準則和業(yè)務流程，規(guī)避利益沖突，提供個性化和可靠性服務。
在事中，也應以行政機制為主，通過與市場機制、社群機制的綜合運用，一方面通過廢除政府承諾函等方式，全面清理規(guī)范PPP存量隱性債務，另一方面通過政府方、社會資本方、金融機構、中介機構的共同努力，能夠應對分類處置PPP地方隱性債務過程中可能的危機事件。
(三) PPP導致的隱性地方債務事后監(jiān)管對策
1.事后行政監(jiān)管
事后對政府方的監(jiān)管，首先應對PPP項目中違法違規(guī)出具政府承諾函、虛構PPP項目變相舉借債務、把產生政府債務的PPP項目入庫、規(guī)范清理PPP隱性政府債務不得力的政府部門、部門負責人、業(yè)務經(jīng)辦人及融資平臺公司、負責人、業(yè)務人員共同問責，根據(jù)具體情況給予批評、警告、記過、不得提拔等行政處罰;其次，對前述三種情況中造成較為嚴重后果、惡劣影響的不當行為，要嚴肅問責、終身問責，必要時通過不得提拔、行政撤職、辭退等方式處罰;再次，對于危機處置過程中，通過政府救助、財政墊付、政府補貼等方式先行墊付的資金，要依法依規(guī)追償;最后，對于利用PPP項目“尋租”收受賄賂、財務造假等行為，要依法追究責任人法律責任。
事后對社會資本方的監(jiān)管，以堅持不增加任何形式的政府債務為原則，不接受社會資本方提出的任何可能增加政府債務的PPP方案，同時建立社會資本方黑名單機制，禁止名單上的主體及負責人參與當?shù)豍PP項目，對于利用PPP項目賄賂、弄虛作假等違法行為要依法追究機構及相關責任人法律責任。事后對中介機構的監(jiān)管，應督促其堅持執(zhí)業(yè)標準，有效識別增加任何政府債務的PPP方案，建立舉債黑名單機制，禁止名單上的機構和業(yè)務人員參與PPP項目。
2.事后市場約束
事后社會資本方、中介機構對政府方的約束，應立足建立PPP項目的“黑名單”機制，對于經(jīng)論證、分析、評價后明顯不符合PPP標準的項目，尤其是可能增加政府債務的項目，應拒絕政府方不合理要求，公開披露相關項目信息;同時監(jiān)督舉報為主，對于政府方違法違規(guī)行為、項目信息不實的，及時在行業(yè)內通報。
3.事后社群自律監(jiān)管
事后對地方融資平臺公司參與PPP項目的自律管理，應堅持公司、項目負責人同時自律處罰的原則，應對PPP項目中違法違規(guī)要求政府出具承諾函、虛構PPP項目變相舉借債務、把產生政府債務的PPP項目入庫、規(guī)范清理PPP隱性政府債務不得力的融資平臺公司、負責人、業(yè)務人員共同問責，根據(jù)具體情況給予批評、警告、譴責、從業(yè)禁止等自律處罰;其次，對前述四種情況中造成較為嚴重后果、惡劣影響的不當行為，應在一段時間內暫停其舉借債務;再次，對于利用PPP項目“尋租”收受賄賂、財務造假等行為，要依法追究責任人刑事責任。對于因違反執(zhí)業(yè)標準，如盡職調查不充分、報告存在與事實不一致、虛假報告等情況，導致政府債務的中介機構行為，對中介機構、業(yè)務負責人共同自律處罰，行業(yè)協(xié)會采取自律懲戒處罰后，及時報告各金融監(jiān)管機構和其他自律組織，限制其開展PPP業(yè)務。事后社會資本方之間的約束、中介機構之間的約束、社會資本方與中介機構之間的約束，應以PPP合規(guī)性、是否增加債務為立足點，通過同業(yè)舉報、內部人舉報機制，杜絕增加政府債務的違背標準的執(zhí)業(yè)行為，及時在行業(yè)內通報，限制其開展PPP業(yè)務。
總之，在事后階段，通過行政懲戒、市場懲戒、自律懲戒等方式，明確行政處罰、刑事處罰、黑名單、業(yè)務限制等處罰事項，實現(xiàn)事后“善管”。
五、結論
經(jīng)PPP導致的隱性地方債務監(jiān)管“善管”框架分析后本文認為，在事前、事中、事后通過行政機制、市場機制、社群機制的綜合配置，在隱性債務的監(jiān)管上實現(xiàn)了機制的協(xié)同和監(jiān)管主體行為的協(xié)同，能較好地實現(xiàn)隱性地方政府債務的“善管”。事前監(jiān)管階段，三種機制共同的作用重點是定標準、定規(guī)則、定規(guī)矩;事中階段，三種機制共同的作用重點是通過現(xiàn)場、非現(xiàn)場的檢查核查，確保標準、規(guī)則、規(guī)矩的遵守和執(zhí)行;事后階段，三種機制分別通過行政懲戒、市場懲戒、社群懲戒實現(xiàn)聯(lián)合懲戒。鑒于隱性債務的特殊特點，事前、事中、事后的監(jiān)管都是以行政機制為主，輔之以市場機制和社群機制，以協(xié)同共治的精神進行監(jiān)管。
參考文獻：
〔1〕審計署.全國地方政府性債務審計結果(2011年第35號)[Z].北京,2011-06-27.
〔2〕全國人大常委會預算工作委員會調研組.關于規(guī)范地方政府債務管理工作情況的調研報告[R].北京，2015年.
〔3〕財政部.財政部關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告〔R〕.2017-12-23.
〔4〕肖興志,陳艷利.公用事業(yè)民營化改革:理論基礎與政策選擇〔J〕.經(jīng)濟社會體制比較, 2004(4).
〔5〕吉富星.我國PPP模式的政府性債務與預算機制研究〔J〕.稅務與經(jīng)濟，2015(4).
〔6〕宋世明. 以"善管"促"寬放"——寫在新一批取消中央指定地方實施行政許可之際[J].中國機構改革與管理, 2017(3):6-9.
〔7〕宋世明.強化"善管"持續(xù)推進"放管服"改革——再論"善管"的基本框架[J].行政管理改革,2017(5).
〔8〕〔美〕薩繆·鮑爾斯.微觀經(jīng)濟學:行為、制度和演化〔M〕. 江艇等譯,北京:中國人民大學出版社，2006年.
〔9〕邢少文.預算硬約束,政府限權第一步〔J〕.南風窗, 2010(2).
〔10〕于雯杰.國外PPP產生與發(fā)展概述〔J〕.經(jīng)濟研究參考,2016(15).
〔11〕國資委.關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知〔Z〕.2017-11-28
〔12〕PPP綜合信息平臺已有6806個項目進入開發(fā)階段〔EB/OL〕.搜狐網(wǎng)，2018-3-11.
〔13〕于雯杰.國外PPP產生與發(fā)展概述〔J〕.經(jīng)濟研究參考,2016(15).
〔14〕劉瑞華, 許振宇, 李清均.中國PPP項目增信機制建構:基于提升魯棒性視角的理論解析〔J〕. 理論探討, 2017(4).
〔15〕Polackova H. Contingent Government Liabilities: A Hidden Risk for Fiscal Stability[J]. Policy Research Working Paper World Bank, 1998.
〔16〕財政部. 關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知.2017-04-26.
免責聲明：本網(wǎng)站內容主要來自原創(chuàng)、合作伙伴供稿和第三方自媒體作者投稿，凡在本網(wǎng)站出現(xiàn)的信息，均僅供參考。本網(wǎng)站將盡力確保所提供信息的準確性及可靠性，但不保證有關資料的準確性及可靠性，讀者在使用前請進一步核實，并對任何自主決定的行為負責。本網(wǎng)站對有關資料所引致的錯誤、不確或遺漏，概不負任何法律責任。任何單位或個人認為本網(wǎng)站中的網(wǎng)頁或鏈接內容可能涉嫌侵犯其知識產權或存在不實內容時，應及時向本網(wǎng)站提出書面權利通知或不實情況說明，并提供身份證明、權屬證明及詳細侵權或不實情況證明。本網(wǎng)站在收到上述法律文件后，將會依法盡快聯(lián)系相關文章源頭核實，溝通刪除相關內容或斷開相關鏈接。
