“專屬監(jiān)管”首改終落地，對(duì)比中外政策性銀行監(jiān)管

現(xiàn)在的中國(guó)是“一帶一路”的中國(guó)，是“重走絲綢路”的中國(guó)，是“走出去”的銀行，各項(xiàng)改革紛紛開展，政策性銀行也入其中。日前,中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《國(guó)家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》、《中國(guó)進(jìn)出口銀行監(jiān)督管理辦法》和《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》，這是三大政策性銀行成立23年來首次迎來專門監(jiān)管辦法,三個(gè)辦法將從法規(guī)層面進(jìn)行全面的梳理和總結(jié)，彌補(bǔ)我國(guó)開發(fā)銀行、政策性銀行監(jiān)管制度的短板，迎來了有法可依的監(jiān)管發(fā)展新階段。讓我們回首23年前三大政策性銀行的發(fā)展歷程！

三大政策性銀行的發(fā)展歷程

三家銀行是在深化金融體制改革的背景下成立的，1993年12月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)及其他文件，提出深化金融改革，將工農(nóng)中建四大行建設(shè)成國(guó)有大型商業(yè)銀行，為此，從四大行中剝離出政策性業(yè)務(wù)，組建了專門承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)的專業(yè)銀行，即政策性銀行。該文件成為政策性銀行籌建的主要法律文件，從此，工農(nóng)中建四大行由專業(yè)銀行轉(zhuǎn)型為國(guó)有商業(yè)銀行，不再承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)。

（一） 國(guó)家開發(fā)銀行

1994年3月17日，經(jīng)過國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，在我國(guó)原有的六大國(guó)家專業(yè)投資公司的基礎(chǔ)，國(guó)家開發(fā)銀行正式組織并在北京成立，注冊(cè)資本500億元人民幣，主要承擔(dān)國(guó)內(nèi)開發(fā)型政策性金融業(yè)務(wù)。截止到2011年底，國(guó)家開發(fā)銀行注冊(cè)資金是3067億元，在全國(guó)有38家分行。在國(guó)家開發(fā)銀行成立之初，接受中國(guó)人民銀行的監(jiān)管，2004年2月1日，《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理辦法》、《商業(yè)銀行法》修正法案生效，國(guó)家開發(fā)銀行信貸業(yè)務(wù)開始接受銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管，國(guó)家開發(fā)銀行一直以來致力于推動(dòng)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國(guó)家開發(fā)銀行是由國(guó)家政策出資，貫徹國(guó)家的宏觀政策，從事直接融資和間接融資兩種融資方式，直接融資是以股權(quán)投資和債券發(fā)行，間接融資是以項(xiàng)目貸款的方式，是我國(guó)重要的政策性銀行。國(guó)家開發(fā)銀行只做對(duì)公業(yè)務(wù)，沒有個(gè)人的業(yè)務(wù)，國(guó)家開發(fā)銀行的任務(wù)和使命是為政府效命。2007年時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶提出按照“一行一策”的原則，推進(jìn)政策性銀行的改革，2008年開始商業(yè)化改革開發(fā)正式開始。2009年2月，成功運(yùn)作250億美元中俄石油合作項(xiàng)目，開創(chuàng)中俄油氣合作新局面。2014年9月，推動(dòng)設(shè)立總規(guī)模達(dá)1200億元的國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)基金。國(guó)家開發(fā)銀行始終把服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略擺在至關(guān)重要的位置，在國(guó)內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步，維護(hù)出資人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的政策性銀行。

（二） 中國(guó)進(jìn)出口銀行

1994年7月1日，為了促進(jìn)中國(guó)進(jìn)出口政策性金融活動(dòng)的開展和進(jìn)行，中國(guó)進(jìn)出口銀行在北京成立，中國(guó)政府全資擁有中國(guó)的進(jìn)出口銀行。從全世界的各國(guó)的發(fā)展來看，進(jìn)出口銀行都是以國(guó)家的信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用多種融資方式，促進(jìn)進(jìn)出口貿(mào)易，全世界首先設(shè)立進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu)是1919年英國(guó)的出口信貸擔(dān)保局。中國(guó)進(jìn)出口銀行注冊(cè)資本33億元人民幣，主要承擔(dān)大型機(jī)電設(shè)備進(jìn)出口融資業(yè)務(wù)。截止到2013年底，中國(guó)進(jìn)出口銀行資產(chǎn)總額已經(jīng)達(dá)到2.0033萬億元，貸款余額為1.48萬億元人民幣。下圖為中國(guó)進(jìn)出口銀行表內(nèi)資產(chǎn)發(fā)展示意圖

中國(guó)進(jìn)出口銀行在堅(jiān)實(shí)地發(fā)揮著自己的模范作用，達(dá)到了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。

（三） 中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行

1994年11月8日，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行銀行在北京成立，注冊(cè)資本200億元人民幣，是我國(guó)唯一一個(gè)為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金、政策扶持的政策性銀行，主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)政策性扶植業(yè)務(wù)。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建立初期，是由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行全權(quán)代理其省級(jí)以下的業(yè)務(wù)，隨后，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行增設(shè)分支機(jī)構(gòu)實(shí)施方案》，提出設(shè)立總行和省級(jí)分支營(yíng)業(yè)部，地市縣支行。1998年3月，國(guó)務(wù)院決定將中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承辦關(guān)于農(nóng)村扶貧、綜合開發(fā)等貸款業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)銀行，實(shí)現(xiàn)糧棉油收購(gòu)資金封閉式運(yùn)營(yíng)管理。目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行形成以支持國(guó)家糧棉購(gòu)銷業(yè)務(wù)為主體，以支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的業(yè)務(wù)發(fā)展格局。

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到骨干和支柱的作用。

政策性銀行不同于政府的中央銀行，也不同于其他商業(yè)銀行，它的重要作用在于彌補(bǔ)商業(yè)銀行在資金配置上的缺陷，從而健全與優(yōu)化一國(guó)金融體系的整體功能。毋庸置疑，三大政策性銀行自成立以來對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，作為我國(guó)金融體系中的重要組成部分，它肩負(fù)著促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康、平穩(wěn)運(yùn)行的特殊使命。隨著三家銀行業(yè)務(wù)持續(xù)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)區(qū)域不斷擴(kuò)大，現(xiàn)在三家政策性銀行尤其是開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行不僅在國(guó)內(nèi)有業(yè)務(wù)，在海外也有業(yè)務(wù)，經(jīng)營(yíng)區(qū)域不斷擴(kuò)大，業(yè)務(wù)復(fù)雜程度也在日益提高，風(fēng)險(xiǎn)管控任務(wù)日益艱巨。正因如此，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)“專屬監(jiān)管”。

三大政策性銀行首改亮點(diǎn)

（一）首次迎專門監(jiān)管制度

開發(fā)性、政策性銀行與商業(yè)銀行的差別顯著，完全套用后者的監(jiān)管辦法并不可行，國(guó)際上也一直在探索可行的、切合當(dāng)下政策性銀行發(fā)展的方法。另外，由于幾家機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、治理結(jié)構(gòu)、管理模式、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)內(nèi)容已經(jīng)滯后于發(fā)展的需要，導(dǎo)致銀行機(jī)構(gòu)在一定程度上存在管理漏洞。對(duì)政策性銀行的監(jiān)管一直是參照商業(yè)銀行監(jiān)管制度和相關(guān)規(guī)范性文件，監(jiān)管缺乏針對(duì)性，非常有必要制定專門的監(jiān)管規(guī)定。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出推進(jìn)政策性銀行改革問題。2014年銀監(jiān)會(huì)對(duì)三家政策性銀行的改革開始啟動(dòng)，2015年國(guó)務(wù)院通過改革方案，明確提出三家銀行的審慎監(jiān)管規(guī)則。之后，銀監(jiān)會(huì)從2015年起草準(zhǔn)備，2016年底全面完成對(duì)草案的修改，2017銀監(jiān)會(huì)將三個(gè)《辦法》的制定列為立法工作計(jì)劃和彌補(bǔ)銀行業(yè)監(jiān)管制度短板工作項(xiàng)目。在經(jīng)過前期征求意見后監(jiān)管辦法終于正式發(fā)布，長(zhǎng)期以來政策性銀行業(yè)監(jiān)管制度短板至此終得完結(jié)。

（二）堅(jiān)守開發(fā)性、政策性金融定位

三家政策性銀行在其發(fā)展的進(jìn)程中，一度面臨“商業(yè)性”與“政策性”的定位之爭(zhēng)論。有不少觀點(diǎn)認(rèn)為，開發(fā)性、政策性金融應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)彌補(bǔ)部分領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈，但目前3家銀行大力發(fā)展的自營(yíng)業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行有所重合，是否應(yīng)當(dāng)在比例上有所約束。另外，自營(yíng)業(yè)務(wù)是否違背了3家銀行“政策性”的定位。

不可否認(rèn)的是，在支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，三家政策性銀行無疑發(fā)揮了積極作用。數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月末，三家銀行資產(chǎn)總額25.12萬億，各項(xiàng)貸款17.41萬億，支持“一帶一路”建設(shè)貸款1.42萬億，支持京津冀協(xié)同發(fā)展貸款1.24萬億，支持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略貸款6.13萬億，支持企業(yè)“走出去”貸款2.36萬億，棚改貸款3.13萬億，易地扶貧搬遷貸款3015.13億，涉農(nóng)貸款6.13萬億。

福建銀監(jiān)局黨委書記、局長(zhǎng)周民源在當(dāng)日會(huì)上指出“開發(fā)銀行重點(diǎn)發(fā)揮中長(zhǎng)期的投融資作用，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。進(jìn)出口銀行重點(diǎn)支持外貿(mào)發(fā)展、對(duì)外開放、國(guó)際合作、走出去等，農(nóng)發(fā)行主要服務(wù)國(guó)家糧食安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域?！泵鞔_了三家銀行堅(jiān)守開發(fā)性、政策性金融定位。

（三）首次提出資本約束機(jī)制

值得關(guān)注的是，此次改革還提出建立資本約束機(jī)制，要求3家銀行建立以資本充足率為核心的資本約束機(jī)制。

事實(shí)上，3家開發(fā)性、政策性銀行的資金來源高度依賴于發(fā)行債務(wù)，缺乏穩(wěn)定和低成本的資金來源，無益于提高抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力，制約了其可持續(xù)發(fā)展。市場(chǎng)人士評(píng)價(jià)稱，資本約束機(jī)制的建立可以說是此次改革的核心問題。

具體來看，上述辦法就資本監(jiān)管內(nèi)容重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了4個(gè)方面的監(jiān)管要求。第一，建立資本約束機(jī)制。3家銀行要結(jié)合自身的風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、外部資本監(jiān)管要求，建立資本管理的制度、流程、政策，以確保3家銀行通過自身的資本能抵御和防范各種風(fēng)險(xiǎn)。第二，制定資本規(guī)劃。3家銀行要制定中長(zhǎng)期的資本規(guī)劃，合理確定業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)模和速度，確保資本水平持續(xù)滿足監(jiān)管要求。第三，建立資本評(píng)估機(jī)制。辦法明確要求，3家銀行每年要至少進(jìn)行一次內(nèi)部資本評(píng)估。第四，建立資本補(bǔ)充機(jī)制。辦法明確要求，3家銀行建立持續(xù)的資本補(bǔ)充機(jī)制，要求銀行建立內(nèi)源性、外源性兩種方式相結(jié)合的動(dòng)態(tài)、可持續(xù)的資本補(bǔ)充機(jī)制。

（四）建立垂直獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)

政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)問題的考量也在辦法中進(jìn)一步明確。辦法要求三家銀行構(gòu)建全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，明確要求三家銀行要把風(fēng)險(xiǎn)管理的工作覆蓋所有的業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)，并結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)、業(yè)務(wù)規(guī)模、復(fù)雜程度，建立起相匹配的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。其后，要求三家銀行建立垂直獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)。要求三家銀行從總行到分支機(jī)構(gòu)，建立起一套垂直獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理工作的專業(yè)性和獨(dú)立性，確保董事會(huì)、高管層、業(yè)務(wù)部門、風(fēng)險(xiǎn)管理部門、內(nèi)審部門在風(fēng)險(xiǎn)管理中分工明確、各負(fù)其責(zé)、垂直管理、獨(dú)立履職。

國(guó)外政策性銀行的經(jīng)驗(yàn)和啟示

很多國(guó)家都存在政策性銀行，無論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，例如，韓國(guó)的韓國(guó)開發(fā)銀行、韓國(guó)進(jìn)出口銀行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展銀行等；日本的日本輸出入銀行、日本開發(fā)銀行；法國(guó)的法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行、法國(guó)對(duì)外貿(mào)易銀行；美國(guó)的進(jìn)出口銀行、聯(lián)邦住房信貸銀行；德國(guó)的復(fù)興信貸銀行等等。

（一）德國(guó)的復(fù)興信貸銀行

德國(guó)復(fù)興信貸銀行是世界領(lǐng)先的政策性銀行，堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主，避免同商業(yè)銀行搶占市場(chǎng)，成立于1948年，其成立的最初任務(wù)在于為政府戰(zhàn)后重建籌集資金，面對(duì)戰(zhàn)后的德國(guó)，復(fù)興銀行采用低利率投向了能源供應(yīng)系統(tǒng)的重建和戰(zhàn)后破壞的住宅的修復(fù)，50年代中期，德國(guó)復(fù)興銀行開始環(huán)境保護(hù)融資和中小企業(yè)的新任務(wù)，60年代展開對(duì)外援助貸款業(yè)務(wù)，70年代，兩次的石油危機(jī)沖擊了德國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，復(fù)興銀行將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)回國(guó)內(nèi)，90年代德國(guó)復(fù)興銀行將國(guó)內(nèi)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向支持東部各州的建設(shè)，目前，德國(guó)復(fù)興信貸銀行支持各種領(lǐng)域的發(fā)展。

德國(guó)復(fù)興信貸銀行的發(fā)展亮點(diǎn)如下：

第一、 德國(guó)復(fù)興信貸銀行監(jiān)事會(huì)由相關(guān)聯(lián)邦政府的官員擔(dān)任，形成強(qiáng)有力的監(jiān)管；

第二、 在銀行內(nèi)設(shè)獨(dú)立的中小企業(yè)的建議理事會(huì)，負(fù)責(zé)中小企業(yè)的融資指導(dǎo)；

第三、 用法律的形式明確復(fù)興信貸銀行的職能，頒布《德國(guó)復(fù)興信貸銀行法》；

第四、 為了減少競(jìng)爭(zhēng)，法律上規(guī)定，德國(guó)復(fù)興信貸銀行必須通過商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)；

第五、 建立獨(dú)立的子公司將政策性銀行和商業(yè)性的業(yè)務(wù)展開進(jìn)行，將業(yè)務(wù)隔離。

（二）美國(guó)進(jìn)出口銀行

美國(guó)進(jìn)出口銀行成立于1934年，最初名是華盛頓進(jìn)出口銀行，美國(guó)進(jìn)出口銀行是聯(lián)邦政策獨(dú)立機(jī)構(gòu)，辦理美國(guó)的進(jìn)出口融資、擔(dān)保業(yè)務(wù)等。美國(guó)進(jìn)出口銀行一直飽受爭(zhēng)議，但是最終美國(guó)進(jìn)出口銀行的發(fā)展讓美國(guó)人看到了政策性金融機(jī)構(gòu)存在的合理性和必要性。美國(guó)進(jìn)出口銀行堅(jiān)持不與私人貸款機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)則，美國(guó)融資分為擔(dān)保、保險(xiǎn)、直接貸款。美國(guó)進(jìn)出口銀行重視金融創(chuàng)新，推出滿足客戶的金融產(chǎn)品，針對(duì)小企業(yè)推出快遞保險(xiǎn)，全球信用快遞，重視網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。美國(guó)進(jìn)出口銀行通過融資促進(jìn)美國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)，為美國(guó)創(chuàng)造就業(yè)崗位，扶持環(huán)境保護(hù)設(shè)備和技術(shù)的出口，環(huán)境污染問題等等。

總之，三個(gè)辦法的出臺(tái)，是我國(guó)對(duì)開發(fā)銀行、政策性銀行監(jiān)管從理論到實(shí)踐兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)的重大突破，標(biāo)志著我國(guó)開發(fā)銀行和政策性銀行成立二十多年來，改革發(fā)展和監(jiān)管探索都進(jìn)入了一個(gè)更為成熟的嶄新階段，具有里程碑式的重要意義。政策性銀行的發(fā)展對(duì)于我國(guó)地區(qū)均衡發(fā)展、貧富差距、中小企業(yè)融資困難等問題起到重要作用，還需要不斷地改革、創(chuàng)新，促進(jìn)我國(guó)融資的發(fā)展。

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