深入學(xué)習(xí)貫徹十九大精神 構(gòu)建助力數(shù)字中國(guó)建設(shè)的政策法規(guī)體系

2016年10月9日，習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第36次集體學(xué)習(xí)中明確要求“做大做強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)”。日前，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步提出“建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)、質(zhì)量強(qiáng)國(guó)、航天強(qiáng)國(guó)、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、交通強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)、智慧社會(huì)”，明確了建設(shè)數(shù)字中國(guó)的未來(lái)構(gòu)想。促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為國(guó)際共識(shí)，二十國(guó)集團(tuán)通過(guò)了《二十國(guó)集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》，美國(guó)、歐盟、德國(guó)、英國(guó)、日本等主要國(guó)家和地區(qū)加緊數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局。

數(shù)字全球化時(shí)代，數(shù)據(jù)正在成為新的生產(chǎn)要素。在中國(guó)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能，信息基礎(chǔ)設(shè)施以及數(shù)字化的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施正在成為新的基礎(chǔ)設(shè)施。自2002年起，企業(yè)用于ICT的資金投入不斷增加。數(shù)字經(jīng)濟(jì)既催生了全新產(chǎn)業(yè)，也促進(jìn)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)變革。數(shù)字經(jīng)濟(jì)也在重塑組織模式，企業(yè)組織、政府治理模式都在數(shù)字經(jīng)濟(jì)浪潮下發(fā)生了變革。

數(shù)字中國(guó)的內(nèi)涵是什么？

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出的“數(shù)字中國(guó)”構(gòu)想，是在科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與趨勢(shì)的基礎(chǔ)上提出的最新重要論斷。從提法上看，數(shù)字中國(guó)的站位更高。數(shù)字經(jīng)濟(jì)關(guān)注特定產(chǎn)業(yè)和特定領(lǐng)域。數(shù)字中國(guó)立足于國(guó)家高度，以整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，探索覆蓋全行業(yè)全領(lǐng)域的數(shù)字化發(fā)展和革新，尋找各行各業(yè)中數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口，推動(dòng)每個(gè)行業(yè)都能把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇，享受數(shù)字經(jīng)濟(jì)浪潮的紅利。從本質(zhì)上看，數(shù)字中國(guó)的內(nèi)涵更為豐富。數(shù)字經(jīng)濟(jì)圍繞新技術(shù)本身，通過(guò)催生新產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)來(lái)激發(fā)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。數(shù)字中國(guó)建設(shè)則是在國(guó)家高度，順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的新需要，從底層調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，通過(guò)國(guó)家戰(zhàn)略引領(lǐng)和制度保障，營(yíng)造覆蓋全社會(huì)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。在數(shù)字中國(guó)建設(shè)模型中，數(shù)字化將越來(lái)越成為國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)手段，適用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)等國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域。從實(shí)現(xiàn)目標(biāo)來(lái)看，建設(shè)數(shù)字中國(guó)的目標(biāo)更為宏偉遠(yuǎn)大。數(shù)字經(jīng)濟(jì)以經(jīng)濟(jì)為核心，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，形成良性的經(jīng)濟(jì)生態(tài)，提供持久的發(fā)展動(dòng)力。數(shù)字中國(guó)以國(guó)家為核心，實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)超越經(jīng)濟(jì)效益，在很大程度上也關(guān)注公共利益和社會(huì)效益。以中國(guó)為數(shù)字化的核心也意味著，中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還要面臨與數(shù)字全球化的接軌，在國(guó)際舞臺(tái)上建設(shè)數(shù)字中國(guó)。

數(shù)字中國(guó)建設(shè)以數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為內(nèi)生動(dòng)力。數(shù)字經(jīng)濟(jì)包括數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)信息產(chǎn)業(yè)增加值，也包括產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)。2016年，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)22.6萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)18.9%，占GDP的30.3%，對(duì)GDP的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)是69.9%，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位不斷提升。目前，我國(guó)正處于數(shù)字中國(guó)的建設(shè)初期和關(guān)鍵時(shí)期，數(shù)字經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力表現(xiàn)突出，但存在區(qū)域發(fā)展、行業(yè)發(fā)展不平衡。從區(qū)域來(lái)看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)區(qū)域不平衡發(fā)展格局突出，不同省份差異明顯，具體表現(xiàn)為梯次發(fā)展趨勢(shì)：東部沿海省份數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，中部省份次之，西部省份數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較弱。廣東、江蘇、上海、浙江、山東數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模都突破了1萬(wàn)億元，這五個(gè)省市的數(shù)字經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)總量的近二分之一。相比之下，寧夏、青海、甘肅等九個(gè)省份的數(shù)字經(jīng)濟(jì)總量均在3000億元以下，這九個(gè)省份的數(shù)字經(jīng)濟(jì)總量?jī)H相當(dāng)于全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)總量的7%。從行業(yè)來(lái)看，第三產(chǎn)業(yè)行業(yè)數(shù)字化水平實(shí)現(xiàn)29.6%，高于第一產(chǎn)業(yè)的6.2%和第二產(chǎn)業(yè)的17%。其中，第三產(chǎn)業(yè)中的個(gè)人消費(fèi)與服務(wù)領(lǐng)域數(shù)字化水平又相對(duì)高于公共服務(wù)領(lǐng)域。

如何加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)？

未來(lái)，在數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略引領(lǐng)下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)還將繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，區(qū)域發(fā)展不平衡和行業(yè)發(fā)展不平衡也有望逐步得以扭轉(zhuǎn)。為了實(shí)現(xiàn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)目標(biāo)，保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展，政策法規(guī)方面的制度建設(shè)十分重要。從整體上看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律法規(guī)建設(shè)還存在滯后、空白等問(wèn)題，數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管仍面臨傳統(tǒng)監(jiān)管思路和落后監(jiān)管手段的制約。解決這些問(wèn)題需要頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌考慮，針對(duì)具體問(wèn)題分類施策。不過(guò)從總體而言，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)中，要善用和區(qū)分政策工具的手段與法律工具的手段。

一般來(lái)說(shuō)，政策工具的作用體現(xiàn)在促進(jìn)發(fā)展上，政策本身具有靈活性、及時(shí)性和時(shí)效性。政策的制定周期可以很短，一項(xiàng)政策的出臺(tái)能夠聚焦于特定行業(yè)，甚至是某個(gè)行業(yè)的特定方面，根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要來(lái)快速營(yíng)造較短時(shí)期內(nèi)的政策環(huán)境。政策工具適合在發(fā)展孕育期、初期使用。目前，我們正處于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展期，數(shù)字中國(guó)建設(shè)初期，還有很多行業(yè)、區(qū)域都處于數(shù)字中國(guó)建設(shè)落后狀態(tài)，需要以政策工具為主，來(lái)強(qiáng)化發(fā)展速度和力度。黨的十九大報(bào)告中提出深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等都從國(guó)家層面明確了政策方向，具體到數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，還需要針對(duì)相應(yīng)區(qū)域、相應(yīng)行業(yè)，加快政策出臺(tái)步伐，提高政策引領(lǐng)力度，優(yōu)先解決發(fā)展問(wèn)題。與之對(duì)應(yīng)，法律工具的作用主要是保障有序，法律本身具有強(qiáng)制性、保守性和程序性。法律的制定周期往往較長(zhǎng)，需要經(jīng)過(guò)較為嚴(yán)格的立法程序，以確保其權(quán)威性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。法律的目的是調(diào)整社會(huì)關(guān)系，它總是將成熟的社會(huì)關(guān)系上升為國(guó)家意志。法律工具往往在發(fā)展中期和成熟期使用較多。針對(duì)發(fā)展過(guò)程中凸顯出來(lái)的問(wèn)題，基于深入、科學(xué)的認(rèn)識(shí)，將漸趨成熟的社會(huì)關(guān)系固化為法律，避免無(wú)序發(fā)展、惡性發(fā)展等負(fù)面效應(yīng)。

如何保障數(shù)字中國(guó)建設(shè)良性發(fā)展？

因此，保障數(shù)字中國(guó)建設(shè)的良性發(fā)展，需要通過(guò)構(gòu)建政策法規(guī)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)不同行業(yè)、不同區(qū)域、不同領(lǐng)域分別運(yùn)用政策工具、法律工具。當(dāng)前階段，數(shù)字中國(guó)建設(shè)應(yīng)以政策引領(lǐng)為主，大部分行業(yè)、區(qū)域的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于構(gòu)思階段和起步階段，亟須相應(yīng)的政策呼應(yīng)，給予必要的支持和引導(dǎo)，特別是在工商登記、稅收、行業(yè)準(zhǔn)入等方面，要始終以數(shù)字中國(guó)建設(shè)的宏偉目標(biāo)為指引，結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)實(shí)踐，不斷出臺(tái)針對(duì)性的政策措施，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新性和靈活性。對(duì)于這些領(lǐng)域和行業(yè)，要謹(jǐn)慎使用法律工具，秉持寬容立法的理念。法律工具具有剛性，不宜過(guò)早強(qiáng)調(diào)數(shù)字中國(guó)相關(guān)立法活動(dòng)，以避免在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期管得過(guò)嚴(yán)，扼殺了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活力，影響變革動(dòng)力。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展依托于傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)，原則上可以適用傳統(tǒng)的法律體系與法律關(guān)系。不過(guò)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的過(guò)程中，也在部分環(huán)節(jié)和部分領(lǐng)域改變了傳統(tǒng)法律關(guān)系要素的內(nèi)容，改變了傳統(tǒng)的法律關(guān)系或者形成了新的法律關(guān)系。針對(duì)這些問(wèn)題，需要進(jìn)一步制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律。而這種新的立法活動(dòng)，也應(yīng)當(dāng)是建立在新型社會(huì)關(guān)系發(fā)展較為充分、法律關(guān)系較為清晰化的基礎(chǔ)上。

與此同時(shí)，法律工具的根本保障性也不容忽視。一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在“互聯(lián)網(wǎng)+”的基礎(chǔ)上，已經(jīng)在部分行業(yè)、部分領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了成功突破，取得了較好的成績(jī)和效果。在這些行業(yè)、領(lǐng)域，社會(huì)關(guān)系已經(jīng)逐步成熟，法律關(guān)系也較為明朗，在發(fā)展中的問(wèn)題也逐步暴露，甚至發(fā)生激化的風(fēng)險(xiǎn)。比如依托共享經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)約租車領(lǐng)域，司機(jī)、乘客、平臺(tái)之間的相互關(guān)系已經(jīng)基本固化并論證清楚，同時(shí)在業(yè)務(wù)發(fā)展中也出現(xiàn)了普遍性、典型性的問(wèn)題。因此，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)約租車這類發(fā)展成熟的領(lǐng)域，加快立法活動(dòng)就十分必要。此前中央層面已經(jīng)出臺(tái)了專門的管理辦法，各地方也陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的管理辦法。另一方面，秉持寬容立法理念的同時(shí)也要避免法律滯后性的弊端。由于立法的程序性要求很高，從立法項(xiàng)目啟動(dòng)到法律出臺(tái)一般時(shí)間較長(zhǎng)。然而，還有很多行業(yè)、領(lǐng)域處于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，比如人工智能、無(wú)人駕駛等領(lǐng)域，過(guò)早的立法容易限制行業(yè)探索發(fā)展空間，導(dǎo)致整體行業(yè)發(fā)展落后。為了解決寬容立法和法律滯后之間的矛盾，需要增加立法工作的前瞻性研究，充分借鑒國(guó)外已有的有效經(jīng)驗(yàn)和做法，強(qiáng)化法律基礎(chǔ)理論研究，設(shè)計(jì)不同立法思路和路徑，發(fā)揮行業(yè)智庫(kù)、法律智庫(kù)的重要作用，立法工作提前布局，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步推進(jìn)，但具體立法項(xiàng)目可以先緩行一步，等到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中后期，政策工具發(fā)生失靈情況時(shí)，快速出臺(tái)相應(yīng)立法項(xiàng)目。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，數(shù)字中國(guó)建設(shè)的政策部分將在發(fā)展后期逐步弱化，其法律法規(guī)部分將最終全面出臺(tái)，形成三個(gè)層次的法律法規(guī)體系。首先是對(duì)基礎(chǔ)法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，出臺(tái)統(tǒng)籌性、基礎(chǔ)性法律項(xiàng)目，解決電信和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的基本法律關(guān)系問(wèn)題。其次是針對(duì)具體行為的法律法規(guī)，以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為基礎(chǔ)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的壟斷、不正當(dāng)行為，出臺(tái)或修訂相應(yīng)的立法項(xiàng)目。最后是解決運(yùn)營(yíng)、資源、平臺(tái)等層面的具體法律問(wèn)題，通過(guò)實(shí)施或制定《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律，實(shí)現(xiàn)對(duì)具體問(wèn)題的有效法律規(guī)制。此外，保障數(shù)字中國(guó)建設(shè)還需要重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化形勢(shì)下知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題，在傳統(tǒng)較為完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系下，出臺(tái)符合數(shù)字化特點(diǎn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)。

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