從中美日政策風向標，讀取自動駕駛發(fā)展進度條

對于自動駕駛產(chǎn)業(yè)來說，2019年被認為是低谷之年。一些企業(yè)立下的全自動駕駛的Flag沒有兌現(xiàn)，一些企業(yè)承諾的無人車量產(chǎn)不見蹤影，還有的自動駕駛的創(chuàng)業(yè)企業(yè)因融資難以為繼而陷入困頓……

而2019年，也被看作自動駕駛產(chǎn)業(yè)的商用之年。Robotaxi無人出租車服務在2019年正式興起。Waymo無人駕駛出租車在鳳凰城商業(yè)化運營一年下來，已載客超過10萬人；國內(nèi)的L4自動駕駛Robotaxi身影也出現(xiàn)在多個試點城市。而一些小型的物流、貨運無人車場景也已經(jīng)落地。而因疫情引發(fā)的 “無接觸”需求，送貨無人車更是大量地投入使用。

在這一轉(zhuǎn)折之年，自動駕駛產(chǎn)業(yè)正在褪去表面的喧囂，預期變得更加理性，技術(shù)也在逐步成熟。低谷之后，也許就將是一段向上的爬坡期。

自動駕駛產(chǎn)業(yè)落地背后，離不開各國道路交通相關(guān)政策法規(guī)的適時出臺和助推。

在今年美國的CES期間，美國交通部長趙小蘭發(fā)布了最新版本的自動駕駛汽車系統(tǒng)指導性政策《確保美國在自動駕駛汽車技術(shù)中的領(lǐng)導地位：自動駕駛汽車4.0》（簡稱AV 4.0），其核心原則就是努力消除對于自動駕駛汽車發(fā)展的監(jiān)管障礙。

而在去年5月，日本審議通過的新《道路交通法》，已在今年4月1日正式實施。新版本為實現(xiàn)自動駕駛的落地應用規(guī)定了安全標準，比如在2020年允許高速公路上面L3級別的自動駕駛，可以說是當前最為激進的自動駕駛立法。

中國也在加快自動駕駛汽車政策的推出節(jié)奏。今年2月，我國十一部門聯(lián)合印發(fā)《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》，對智能（自動駕駛）汽車進行了定義，明確提出了以中國標準為特色的智能汽車發(fā)展方向和戰(zhàn)略目標。3月9日，工信部《汽車駕駛自動化分級》發(fā)布，確立了自動駕駛的中國分級標準，并計劃于2021年1月1日開始實施。

顯然，中、美、日三國政府都在將自動駕駛產(chǎn)業(yè)當做國家重要戰(zhàn)略來進行積極推動，同時也在根據(jù)自身國情和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切要求給予相關(guān)的政策扶持和立法保障。

通過對比中、美、日三國在自動駕駛領(lǐng)域的政策和法規(guī)，我們希望從三國對待自動駕駛技術(shù)落地的激進程度、自動駕駛產(chǎn)業(yè)的扶持以及相關(guān)立法進度的考察，了解當前世界主要的三個自動駕駛產(chǎn)業(yè)大國的不同的發(fā)展節(jié)奏和當前狀況。

自動駕駛進度條：美國先發(fā)先至、日本激進搶期、中國穩(wěn)步推進

自動駕駛產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為一場全球性的競賽。除了技術(shù)之爭，各國在產(chǎn)業(yè)政策和立法上的激進與否也成為決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否處于優(yōu)勢的關(guān)鍵因素。其中，在對自動駕駛汽車的道路測試的推進程度，成為判斷各國產(chǎn)業(yè)政策激進與否的關(guān)鍵指標。

美國無疑是最早也是最成熟的開展自動駕駛道路測試的國家。自2015年就已開展自動駕駛開放區(qū)域測試，到2018年底Waymo在鳳凰城開展自動駕駛出租車試運營業(yè)務，標志著美國已經(jīng)首先進入商業(yè)化階段。

2016年11月，美國交通部正式公布“自動駕駛試驗場試點計劃”，并于2017年1月19日確立了10家自動駕駛試點試驗場。

而加州成為自動駕駛路測牌照獲取的熱門之地。早在2018年底，已經(jīng)有60家企業(yè)取得了加州自動駕駛路測牌照，其中美國本土企業(yè)32家；其次是中國12家，日本6家。作為美國最早開放路測地段的地區(qū)，加州車管局（DMV）提供了簡便的牌照獲取方式，同時，加州本身擁有大量的自動駕駛相關(guān)的企業(yè)和人才，以及美國高速公路安全管理局（NTHSA）也在加州。得天獨厚的條件成為自動駕駛企業(yè)扎堆加州的重要原因。

日本最早在2013年就為日產(chǎn)發(fā)放了首張自動駕駛車牌，而直到2016年9月日本警察廳頒發(fā)《自動駕駛系統(tǒng)道路實證測試指南》，才開始從制度上真正指導自動駕駛的路測。隨后，2017年6月又發(fā)布了《遠程自動駕駛系統(tǒng)道路測試許可標準》，可以允許自動駕駛汽車在駕駛座位沒有人的狀態(tài)下進行道路測試。

日本政府隨后又宣布從2017年9月到2019年3月，日本企業(yè)可以申請在全國超過40個區(qū)域的部分高速公路、專用測試道路上進行自動駕駛汽車測試。

2018年9月12日，日本國土交通省正式對外發(fā)布《自動駕駛汽車安全技術(shù)指南》，明確規(guī)定L3、L4級自動駕駛汽車的安全條件，其目的也在于自動駕駛汽車國際標準出臺之前，主導國際話語權(quán)。而《路測指南》、《路測許可標準》以及《安全指南》一并構(gòu)建起了目前日本自動駕駛汽車路測的標準和安全制度。

中國政府則是在2017年才開始推行自動駕駛路測牌照的相關(guān)政策的制定。在2017年12月北京率先發(fā)布了《北京市自動駕駛車輛道路測試管理實施細則（試行）》，成為最早嘗試公共道路測試和發(fā)放牌照最多的城市。

2018年4月，中國工信部、公安部與交通運輸部三部門聯(lián)合發(fā)布《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試管理規(guī)范（試行）》，提出14項自動駕駛功能檢測驗證規(guī)范，從而使得自動駕駛汽車道路測試有了統(tǒng)一的標準規(guī)范。

截至2019年底，國內(nèi)發(fā)布自動駕駛測試政策的地區(qū)累計達到22個。依托國家級測試示范區(qū)，初步形成各具特色的自動駕駛產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，其中廣州、長沙、上海、武漢、滄州、北京6城已經(jīng)發(fā)布載人測試政策。全國發(fā)放自動駕駛路測牌照總數(shù)突破250張。

今年3月初，北京智能車聯(lián)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心發(fā)布的《北京市自動駕駛車輛道路測試報告(2019)》顯示，從測試里程來看，國內(nèi)外企業(yè)分層效應顯著，頭部企業(yè)測試里程數(shù)據(jù)遙遙領(lǐng)先，中國領(lǐng)頭企業(yè)與美國領(lǐng)頭企業(yè)的差距在逐步縮小。

從三國在自動駕駛道路測試的政策來看，美國聯(lián)邦政府和地方州政府推出了較為寬松的道路測試政策，吸引了全球主要的自動駕駛企業(yè)參與；而中國和日本政府則推出了較為嚴格和細致的路測標準與管理辦法。而在高速公路場景上，中國又更為謹慎，目前僅支持少數(shù)封閉高速公路測試。

在對待自動駕駛的產(chǎn)業(yè)落地的程度上面，美國更強調(diào)州政府減少對行業(yè)的監(jiān)管，鼓勵州政府加快自動駕駛產(chǎn)業(yè)的商業(yè)化進程；而日本由于原本定于今年夏天的東京奧運會的期限，幾乎以最激進的速度推動了L3級別的自動駕駛從封閉路測轉(zhuǎn)向?qū)嶋H場景測試和商用。

而在中國，由于道路交通法規(guī)的限制，致力于推動自動駕駛產(chǎn)業(yè)的多地地方政府在場地、政策上給予相關(guān)企業(yè)盡可能的幫助，但是對于自動駕駛測試的規(guī)定和檢驗仍相當嚴格，確保路測安全是基本前提。

產(chǎn)業(yè)扶持力度：美國中立放任、日本舉國支持、中國逐步投入

由于中、美、日三國不同的國情和自動駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，三國在產(chǎn)業(yè)扶持上呈現(xiàn)出不同的特點。

由于美國的自由經(jīng)濟特點，美國政府更多奉行不干涉即支持的理念，始終延續(xù)了技術(shù)中立的政策，要求政策制定不應過多干涉技術(shù)創(chuàng)新。

在自動駕駛汽車領(lǐng)域，為應對美國政府監(jiān)管體系落后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，一些州先行出臺了相關(guān)政策，而整個自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)希望聯(lián)邦政府能夠推出統(tǒng)一的創(chuàng)新鼓勵政策和監(jiān)管體系，指導自動駕駛行業(yè)發(fā)展。

自2016年起，美國陸續(xù)四次公布自動駕駛頂層設(shè)計文件，其產(chǎn)業(yè)政策明確了美國發(fā)展自動駕駛的基本策略：在監(jiān)管方面盡量簡化和統(tǒng)一口徑，在政策上給與諸多優(yōu)惠，為自動駕駛技術(shù)發(fā)展清除障礙，將關(guān)注點重點放在確保產(chǎn)業(yè)安全穩(wěn)定發(fā)展上。

今年1月份，剛剛發(fā)布的AV4.0，更是明確自動駕駛汽車研發(fā)和整合的聯(lián)邦原則即安全優(yōu)先，支持創(chuàng)新和統(tǒng)一監(jiān)管方案，試圖避免各州政府自行訂立更為嚴格的監(jiān)管措施而阻礙產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。

作為世界上最為嚴重的老齡化國家之一，日本成為推進自動駕駛產(chǎn)業(yè)商用最激進的國家。2014年，日本政府啟動自動駕駛系統(tǒng)戰(zhàn)略創(chuàng)新項目，采取官民合作方式，推進自動駕駛相關(guān)基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)。2017年5月，日本政府發(fā)布《2017官民ITS構(gòu)想及路線圖》，明確提出了自動駕駛在2020年-2025年的推進時間表。

（2019年日本福井縣自動駕駛載客公路測試）

之前為了應對2020年東京奧運會的海量出行需求與車輛駕駛員人手不足的矛盾，日本政府要求在2020年將自動駕駛實際投入商業(yè)運營。政府的直接支持也加速了日本自動駕駛從測試到正式商用的進程。為保證L3級別的自動駕駛實現(xiàn)市場化運營，日本政府更是加快相關(guān)交通法律法規(guī)的修改進度。

而中國也已經(jīng)推出了自動駕駛的一系列綱領(lǐng)性文件，從2015年的《中國制造2025》提出“智能交通工具的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化”，到最新《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》，為建立中國標準的智能汽車的技術(shù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)品監(jiān)管和網(wǎng)絡安全體系提出了明確的指導規(guī)劃。

在產(chǎn)業(yè)政策扶持上面，我國將逐步從多渠道資金支持，利用多種資金渠道，支持智能汽車基礎(chǔ)共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化、智能交通及智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施重大工程建設(shè)等。同時，強化稅收金融政策引導，對符合條件的企業(yè)按現(xiàn)行稅收政策規(guī)定享受企業(yè)所得稅稅前加計扣除優(yōu)惠，落實中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的財稅優(yōu)惠政策。利用金融租賃等政策工具，進行自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)的重點扶持。

顯然，美國更多是從頂層設(shè)計上給予政策支持，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要依靠企業(yè)之間的競爭與合作，政府起到的是一個守夜人的角色。

日本不僅做好了自動駕駛的頂層規(guī)劃，而且由于將2020奧運會視為展示日本技術(shù)領(lǐng)先性的重要契機，日本政府從立法到政策上為自動駕駛產(chǎn)業(yè)的商用鋪平了道路，這讓日本傳統(tǒng)車企也紛紛加快了L3-L4級別的自動駕駛汽車的量產(chǎn)進度。

中國則開始逐步進行更為具體細化的產(chǎn)業(yè)扶持的規(guī)劃，從政府的財政投入到金融優(yōu)惠政策，盡可能多渠道滿足自動駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要。新的戰(zhàn)略指導意見將對我國的自動駕駛企業(yè)將帶來顯著的利好影響，為各家企業(yè)商業(yè)目標制定、技術(shù)研發(fā)等提供了清晰的發(fā)展方向。

立法進程：美國陷入停滯、日本立法推行、中國加緊制定

在美國2017年的第一份《自動駕駛法案》在眾議院通過之前，已經(jīng)有數(shù)十個州通過了自動駕駛的法律或者發(fā)布了相關(guān)行政命令。出于各自的利益考量，州政府在自動駕駛立法上大相徑庭。而2017法案的制定就是旨在，從聯(lián)邦層面為自動駕駛技術(shù)發(fā)展確立一個基本框架，防止各州碎片化的立法對全美國自動駕駛的研究和部署造成不利影響。

但在2018年下半年，參議院則對該法案給汽車制造企業(yè)提供過度的自由空間、缺乏安全措施方面的規(guī)定提出了質(zhì)疑，美國州長協(xié)會等團體也稱該法案侵犯了各州的權(quán)力。因此，《自動駕駛法案》遭到參議院擱置。這意味著作為立法保守的國家，美國在短期內(nèi)恐難出臺全國統(tǒng)一的自動駕駛法律。

美國為三級立法模式，聯(lián)邦層面主要出臺指導性原則，對各州立法提出建議；州層面負責制定責任和保險方面的制度；市層面主要負責道路交通規(guī)則及部分地方性規(guī)則的制定。

由于《自動駕駛法案》未獲國會通過，目前美國聯(lián)邦政府仍只能以美國交通部每年一版的自動駕駛車輛的政策作為行動指南，上文提到的AV4.0就是最新版本。從已經(jīng)發(fā)布的四期政策指南來看，聯(lián)邦政府政策制定者有意識對自動駕駛行業(yè)進行弱監(jiān)管，以避免強監(jiān)管帶來延緩技術(shù)發(fā)展的速度。

州政府層面的立法，按照聯(lián)邦與州的權(quán)限劃分，州政府主要負責自動駕駛保險、執(zhí)照、交通安全與責任相關(guān)領(lǐng)域的立法。各州為爭奪自動駕駛的紅利，對自動駕駛的立法必然是碎片化、體現(xiàn)州政府利益的。打破州與州的界限，成為聯(lián)邦立法與州立法的本質(zhì)區(qū)別。

日本則在去年5月通過了《道路交通法》和《道路運輸車輛法》的修正案，成為了目前為止自動駕駛相關(guān)法律方面走在世界最前端的國家之一。

中國在自動駕駛的正式立法尚在研究當中，目前仍然以有關(guān)部門的政策指導的方式來實行自動駕駛汽車的監(jiān)管和規(guī)范。2018年4月正式頒布的《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試管理規(guī)范（試行）》，就成為我國首部自動駕駛汽車道路測試管理的全國性立法文件，地方現(xiàn)已生效或尚在制定的安全標準不得低于《管理規(guī)范》的要求。我國的推進路線更以安全為重，目前所有車企或自動駕駛企業(yè)在中國的車輛運營全部屬于道路測試或試運營。

我國自動駕駛產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)以及人大代表已經(jīng)在呼吁相關(guān)部門盡快推動道交法等法律法規(guī)制修訂工作，積極配合立法機關(guān)修訂《道路交通安全法》，需要對現(xiàn)有道路交通安全法的修訂進行全面綜合考量，為自動駕駛正式落地運行提供發(fā)展空間和安全保障。

顯然，美國聯(lián)邦政府層面的自動駕駛法案短期內(nèi)難以出臺，其原因在于聯(lián)邦政府和州政府存在一定的利益博弈，部分州對于自動駕駛產(chǎn)業(yè)尚未有明確的判斷和推行動力。

日本目前的法規(guī)環(huán)境則更為開放，鼓勵高級別的遠程無人自動駕駛的測試，并對路測主體設(shè)置了更為全面的安全職責，其中某些有別于傳統(tǒng)道路安全規(guī)范的新舉措，值得我國立法者在路測立法和道路交通法律的修訂中加以甄別和借鑒。

而中國在立法上更為謹慎，由于自動駕駛涉及的相關(guān)技術(shù)標準、法律規(guī)范、自動駕駛責任歸屬、保險規(guī)范等一系列復雜問題，所以，相關(guān)法律制定的周期和完備度上會被其他國家更長。

通過對中、美、日三國在自動駕駛技術(shù)的路測進程、產(chǎn)業(yè)政策以及立法進度三個方面的考察后，我們可以看到三國在推動自動駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性上是不分伯仲的。從三個國家提出的產(chǎn)業(yè)定位來看，都將自動駕駛視為汽車產(chǎn)業(yè)的未來趨勢和國家技術(shù)領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)標志。

由于不同的立法體系、政府治理模式以及當前國情，三國在自動駕駛產(chǎn)業(yè)的推行中呈現(xiàn)出一定的細微差別，如不同石子投入水中泛起不同的漣漪，形成各國差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展樣貌。

就市場發(fā)展成熟度而言，技術(shù)先發(fā)的美國自然走在了商用化的前端。與中國、日本更強調(diào)國家整體層面的立法保障，美國各州可以制定更為靈活的法律和政策，能夠及時提供自動駕駛業(yè)務商業(yè)化的法律支撐。

而在產(chǎn)業(yè)落地速度上，日本則是比美、中兩國更為激進，其法律制定和實施速度、L3級別的自動駕駛車輛的上路的推行速度，都遠遠快于我國。當然，原本要在今年東京奧運會就要大規(guī)模投入使用的無人車出行業(yè)務，可能會由于疫情影響、奧運會延期等因素，推遲上路。當然，這反過來也留給日本車企更多的測試窗口期。

就對自動駕駛的車企發(fā)展而言，美國政府更多是從產(chǎn)業(yè)中立、市場放任的角度，留給車企們更多的自主權(quán)，在不違反主要的安全標準的情況下，推動自動駕駛汽車與國家交通運輸系統(tǒng)有效融合。日本車企想通過奧運會這一契機，向全球展示其成熟的產(chǎn)品和服務模式，政府已經(jīng)不遺余力地幫助車企清除法律上的種種障礙。

而中國的車企更依賴政府的產(chǎn)業(yè)扶持政策。地方政府出于對經(jīng)濟發(fā)展和城市智能化建設(shè)的強烈需求，會更激進地推動自動駕駛場景的商業(yè)落地。從目前全國數(shù)十個城市的示范區(qū)的建設(shè)，能夠明顯看出地方政府與企業(yè)的積極性。反而我國在道路交通法規(guī)上的修訂需要加快進度。

據(jù)剛剛發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》指出，智能（自動駕駛）汽車已成為全球汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向……構(gòu)建系統(tǒng)完善的智能汽車法規(guī)標準體系，將成為自動駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

而這些需要政府部門、立法機構(gòu)、自動駕駛相關(guān)企業(yè)以及行業(yè)組織的共同參與和推動。

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