英國發(fā)薪日貸款運行機制與監(jiān)管研究

文|北京大學(xué)金融法研究中心

4月19日訊，英國發(fā)薪日貸款起步較早，在2008年金融危機之后更是得到了迅速發(fā)展。不少主要的發(fā)薪日貸款品牌比如The Money Shop, Wonga和QuickQuid等擴張到了成百上千家門店。這些迅速膨脹的發(fā)薪日貸款提供小額短期貸款服務(wù)，其最初往往與借款人的薪酬發(fā)放相關(guān)，年化利率則通常高達百分之幾百甚至幾千。

一方面，發(fā)薪日貸款因其超高的年利率，從其產(chǎn)生以來就背負著道德和輿論的壓力，另一方面，社會上客觀存在的對于小額消費信貸的需求也必須得到合理的滿足。圍繞這一充滿爭議的主題，F(xiàn)CA和CMA兩大監(jiān)管機構(gòu)，以及廣告監(jiān)管機關(guān)ASA，甚至英國教會，均參與到這一討論中來，在不斷對其調(diào)查、研究、反思、總結(jié)甚至自我改革中逐漸完善監(jiān)管的框架。償付能力、風(fēng)險評估、信息不對稱、誤導(dǎo)消費、競爭審查、日?；鹊纫卦谶@一背景下不斷開疆拓土。本文旨在梳理英國發(fā)薪日貸款的市場實踐并結(jié)合案例，解析英國發(fā)薪日的監(jiān)管框架。

一、英國發(fā)薪日貸款市場概況

英國發(fā)薪日貸款業(yè)務(wù)起步于2007年左右，2008年金融危機之后至2012年間，由于金融危機的影響，以及英國的監(jiān)管政策未能夠有效規(guī)范發(fā)薪日貸款市場，發(fā)薪日貸款在該時期野蠻生長。2008年英國發(fā)薪日貸款總額有7-9億英鎊，230-300萬筆業(yè)務(wù)，2009年共有120萬人獲得了貸款410萬筆，貸款總額已經(jīng)達到12億英鎊，平均每筆293英鎊。至2012年10月，向債務(wù)慈善組織進行咨詢的人中，申請過發(fā)薪日貸款的人數(shù)比例從2009年的3.7%上升到2012年的17%，僅2011年到2012年，發(fā)薪日貸款的借款人數(shù)就翻了一倍，平均貸款數(shù)額增長了390英鎊，人均月貸款數(shù)額1657英鎊，而在這些貸款人中，年收入少于20,000英鎊的占74%，年齡在25歲以下的占42%，比2011年增長了25%。

伴隨英國發(fā)薪日貸款行業(yè)快速發(fā)展的，則是對該行業(yè)的質(zhì)疑。發(fā)薪日貸款被指控對一部分極端貧困的人群造成了嚴重的債務(wù)壓力，而監(jiān)管政策過于寬松被認為是助長這一形勢的原因。英國國家審計局在2012年12月發(fā)布了對公平交易管理局(OFT)對消費信貸監(jiān)管狀況的調(diào)查報告，認為其監(jiān)管政策由于缺乏足夠的資源支持而沒能得到有效的實施。

因此，2012年OFT對發(fā)薪日貸款人的合規(guī)情況重新進行審查，發(fā)現(xiàn)在消費信貸領(lǐng)域存在著嚴重的不合法、以及違反監(jiān)管規(guī)則的情況，主要表現(xiàn)如下：1.從發(fā)薪日貸款的廣告到債務(wù)的催收，都廣泛存在著不合規(guī)現(xiàn)象;2.貸款人通過強調(diào)貸款的放款速度和便捷性展開競爭，而借款人無法對貸款的費用和風(fēng)險做出合理判斷;3.整個行業(yè)未能有效對借款人進行貸款負擔(dān)能力評估，貸款人的收入嚴重依賴貸款展期和重復(fù)貸款;4.行業(yè)中大量的貸款人沒有做好內(nèi)部控制，對消費者的投訴不能及時處理。

2013-2014年，英國進行監(jiān)管機構(gòu)改革，成立FCA并承接OFT的消費信貸監(jiān)管職能。此后，F(xiàn)CA制定了一系列較為嚴格的監(jiān)管政策，本文主要介紹2014年監(jiān)管改革后的規(guī)則。

二、監(jiān)管框架

與發(fā)薪日貸款相關(guān)的英國立法和監(jiān)管框架如下：

1.《1974年消費信貸法案》(CCA)和《2008年消費信貸指令》(ConsumerCredit Directive，簡稱CCD)

CCA是英國監(jiān)管借貸行為的最主要法律，自2014年4月1日起，CCA部分被FSMA和FCA監(jiān)管規(guī)則替代和補充。CCA規(guī)定了消費信貸合同簽訂時應(yīng)向借款人披露的信息，該規(guī)則適用于在2011年2月之后生效的消費信貸合同。

CCD的監(jiān)管則是為了提升在歐盟成員國之間對于消費信貸的監(jiān)管協(xié)調(diào)性、提升消費者保護水平。只要在該指令的管轄范圍內(nèi)，除非另有規(guī)定，國內(nèi)監(jiān)管機關(guān)不能在國內(nèi)規(guī)則與該指令沖突時優(yōu)先適用國內(nèi)規(guī)則。CCD包含了廣告中所應(yīng)該包含的標準信息，以及對先合同信息的告知要求，該等信息應(yīng)該使消費者有能力對服務(wù)進行比較，并有能力評估擬訂立的消費信貸合同對于他們是否合適。

2. OFT在2010年發(fā)布的《不負責(zé)任貸款指南》(Irresponsible LendingGuidance)與FCA發(fā)布的《消費信貸手冊》(以下簡稱為“CONC”)

《不負責(zé)任貸款指南》由英國公平交易管理局(OFT)在2010年制定。該指南的目的是為了明確《1974年消費信貸法案》第25(2B)節(jié)規(guī)定的“不負責(zé)任貸款”的概念。違反該指南，在消費信貸經(jīng)營活動中被認為從事了欺詐性、壓迫性、不公平或不道德/不恰當?shù)男袨?，則可能被吊銷消費信貸業(yè)務(wù)的許可。該指南規(guī)定了貸款人應(yīng)對消費者的負擔(dān)能力進行評估并監(jiān)督還款行為。如果消費者還款確有困難，貸款人應(yīng)該有合理的容忍以解決問題。上述原則以及相應(yīng)的預(yù)期已經(jīng)被規(guī)定在FCA的新監(jiān)管框架中。

2014年4月起，F(xiàn)CA(金融行為監(jiān)管局)因承接原OFT的監(jiān)管職能而對消費信貸行使監(jiān)管權(quán)。FCA遂制定了CONC以規(guī)制高利短期信貸。新的CONC規(guī)則和指引適用于任何在2014年4月1日后從事消費信貸的公司，主要是承接以前OFT的監(jiān)管規(guī)則，但做了以下幾點重大修改：

1)CONC延續(xù)了其貸款適當性評估和負擔(dān)能力評估，但增加了對后合同義務(wù)的要求;

2)對信貸經(jīng)紀人和中介機構(gòu)，參照適用負擔(dān)能力評估的要求被刪除;

3)對貸款展期、重復(fù)貸款等貸款人常用的提高其利潤的手段，自2014年7月1日起，貸款人對一筆貸款最多展期兩次或至多給予重復(fù)貸款兩次，貸款人可以對到期且已經(jīng)不能再次重復(fù)貸款或已窮盡展期次數(shù)但仍被違約的債務(wù)但進行追索;

4)對于到期劃款，自2014年7月1日起，F(xiàn)CA規(guī)定CPA(連續(xù)付款機構(gòu)，即允許貸款人采取一系列措施直接從消費者的工資賬戶中劃款而無須任何額外的授權(quán)的約定，在發(fā)薪日貸款中十分普遍)僅能嘗試至多兩次的劃款失敗，并且CPA不能進行部分劃款;

5)從風(fēng)險提示上，F(xiàn)CA聯(lián)合貨幣咨詢服務(wù)(MAS)重新起草了在高利短期貸款業(yè)務(wù)可能的風(fēng)險警示，并創(chuàng)制了一張信息指引頁以對面臨財務(wù)困境的消費者提供免費的債務(wù)咨詢。

另外，所有公司都應(yīng)該遵循FCA制定的《FCA手冊》中的更高原則要求，包括應(yīng)公平對待所有消費者，以及應(yīng)以開放合作的態(tài)度應(yīng)對監(jiān)管。

3. 經(jīng)《2012年金融服務(wù)法案》修訂的《2000年金融服務(wù)與市場法案(FSMA)》

該法案第22節(jié)規(guī)定了消費信貸行政許可。詳見下文第三節(jié)。

4.《2013年金融服務(wù)(銀行改革)法案》

該法案授權(quán)FCA對高利短期貸款進行規(guī)制以確保消費者免受過高的收費損害。FCA制定了最高價格規(guī)制于2015年1月2日起生效，詳見本文第三部分。

5. 發(fā)薪日貸款行業(yè)的自律監(jiān)管

自律監(jiān)管也在發(fā)薪日貸款行業(yè)發(fā)揮著重要作用。商業(yè)、創(chuàng)新與技術(shù)部(BIS)與四個代表了90%以上的發(fā)薪日貸款和短期貸款行業(yè)成員的貿(mào)易協(xié)會(CCTA，CFA，BCCA和FLA)進行磋商后，于2012年7月發(fā)布了《良好實踐客戶章程》，對行業(yè)進行自律監(jiān)管。

三、主要監(jiān)管機關(guān)及其定義

英國法律對與發(fā)薪日貸款的規(guī)定，見于所涉及的幾個主要規(guī)制機關(guān)發(fā)布的手冊、資料、報告等文件中。

(一)金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority，以下簡稱FCA)對發(fā)薪日貸款的定義

FCA是英國金融服務(wù)領(lǐng)域的主要監(jiān)管機關(guān)之一，其前身為FSA(Financial Services Authority)。2013年起英國的金融服務(wù)管理局(FSA)被兩個新的監(jiān)管機構(gòu)代替，即金融行為監(jiān)管局(FCA)和審慎監(jiān)管局(Prudential Regulation Authority,PRA)。其中對經(jīng)紀商的監(jiān)管權(quán)將全部由FSA移交至FCA。

2014年4月英國進行了監(jiān)管機構(gòu)改革，將原來屬于公平貿(mào)易委員會(OFT)的FCA按照一個有限責(zé)任公司的結(jié)構(gòu)組織起來，獨立于英國政府，其運作資金完全來自于FCA自身對于受其監(jiān)管的金融服務(wù)從業(yè)機構(gòu)所收取的費用和罰款。同時，F(xiàn)CA承接了OFT對消費信貸的監(jiān)管職能，自2014年4月1日起，F(xiàn)CA取代了OFT成為英國消費信貸領(lǐng)域的主要監(jiān)管部門，這意味著FCA將監(jiān)管消費信貸領(lǐng)域的約50,000家公司，幾乎是此前受FCA監(jiān)管的公司的2倍。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，F(xiàn)CA于2013年底對消費信貸市場進行了深入調(diào)研，并制定了新的監(jiān)管規(guī)則，明確了監(jiān)管的重點。

FCA的權(quán)力非常大，F(xiàn)CA享有對金融產(chǎn)品的營銷行為的監(jiān)管權(quán)，有權(quán)確定營銷行為的最低行為標準并對營銷產(chǎn)品提出監(jiān)管要求。FCA甚至可以對違規(guī)的金融產(chǎn)品，在決定頒布終局禁令之前處以最長為期一年的臨時禁令，并可以命令貸款公司立即撤銷或者修正FCA認為具有誤導(dǎo)性的條款。

FCA在其發(fā)布《消費信貸手冊》(ConsumerCredit Sourcebook，以下稱“CONC”)將發(fā)薪日貸款作為“高利短期信貸”(high-cost short-term credit，以下簡稱“HCSTC”)的一種進行監(jiān)管。FCA采用這一概念的目的在于將那些并不將還貸必然地與借款人的發(fā)薪日相關(guān)聯(lián)的貸款，以及還款期限稍長達到幾個月的貸款納入進規(guī)制的范圍內(nèi)。通常而言，HCSTC的定義是年利率達到或超過100%，借款期限通常最長為12個月，并且不附有任何抵押、質(zhì)押、費用等擔(dān)保的貸款。FCA認定的HCSTC，可以是借款人與貸款人之間的協(xié)議，也可以是P2P協(xié)議，但社區(qū)金融機構(gòu)提供的貸款不包括內(nèi)。另外，當事人之間對透支額度的約定也不構(gòu)成HCSTC，比如允許借款人對特定賬戶進行透支或者在無需事先安排或超出事前約定的額度提升透支額度的協(xié)議也不屬于HCSTC的范圍。

(二)競爭與市場監(jiān)管局(Competition and MarketsAuthority，以下簡稱CMA)對發(fā)薪日貸款的定義

CMA作為英國競爭執(zhí)法機構(gòu)，其前身是英國公平貿(mào)易委員會(Office of FairTrading以下簡稱“OFT”)和競爭委員會(the Competition Commission)。2012年英國機構(gòu)改革將二者合并為一個機構(gòu)，CMA承擔(dān)了OFT的促進競爭的職能(而前述FCA承擔(dān)了其對消費信貸的監(jiān)管職能)。CMA對于發(fā)薪日貸款的監(jiān)管是基于其促進競爭的職能，為了維護競爭、促進消費者(也就是借款人)福利。因此，CMA的監(jiān)管政策著重于審查發(fā)薪日貸款領(lǐng)域的競爭情況。盡管FCA在金融監(jiān)管領(lǐng)域的權(quán)力很大，但也會受到來自CMA的制約，F(xiàn)CA制定的政策如果產(chǎn)生了限制競爭的效果，CMA可以啟動市場調(diào)查程序并制作報告發(fā)布，并且制定救濟措施或提出救濟的建議。

CMA對發(fā)薪日貸款的定義是，一種小額(通常不超過1000英鎊)、短期、不附抵押的現(xiàn)金貸款，其還款期限通常但不限于客戶的下一次薪水發(fā)放時或者是當月月底，但排除了家庭信用貸款、信用卡、自信用合作社取得的貸款以及信用卡的透支額度。“發(fā)薪日貸款”這一提法并不旨在將該種貸款限于與借款人的發(fā)薪日相關(guān)聯(lián)的貸款范疇。

(三)小結(jié)

從上述定義來看，CMA與FCA兩機構(gòu)雖然使用了不同的概念，描述的角度也有所不同，但存在很大程度的重合：1.排除的范圍基本是一致，都排除了信用卡、對透支額度的約定以及從社區(qū)金融服務(wù)社取得的貸款;2.在額度上，都限于小額，一般不超過1000英鎊(CMA調(diào)查結(jié)果，貸款額度為平均260英鎊，超過500英鎊的僅占7%);3.都是無擔(dān)保的信用貸款。不同之處在于，CMA所監(jiān)管的發(fā)薪日貸款是更為嚴格意義上的“發(fā)薪日貸款”，一般要求(盡管并不嚴格要求)發(fā)薪日還款或者當月月底還款(平均借款期限為22天，大部分貸款期限短于一個月)，而FCA所監(jiān)管的高利短期貸款則不限于發(fā)薪日，借款期限更長(上限為12個月)。

由于消費信貸的監(jiān)管機構(gòu)是FCA，CMA最終在其2015年2月發(fā)布的發(fā)薪日貸款市場調(diào)研報告中采用了FCA的定義。

四、英國發(fā)薪日貸款市場特點

(一)借款人結(jié)構(gòu)

據(jù)統(tǒng)計，在申請發(fā)薪日貸款的人中，年收入低于2.5萬英鎊的占67%。借款人大多受教育程度較低，金融知識欠缺，沒有考慮借貸成本的意識或者高估了自己的還款能力。在2010年英國公平貿(mào)易局的一份報告中，43%的被調(diào)查人認為放款速度是他們在借貸時最優(yōu)先考慮因素。[1]

據(jù)CMA報告，發(fā)薪日貸款的借款人人口結(jié)構(gòu)相對年輕化，也因此發(fā)薪日貸款的消費者中全職工作的人口比例高于英國國民全體，但其中產(chǎn)階級人口比例與國民總?cè)丝谥兄挟a(chǎn)階級的比例近似。通過街道門店進行借款的消費者的平均收入相對低于英國國民平均收入?？傮w來看，發(fā)薪日貸款的消費者之間的貧富差距要小于英國國民總體貧富差距。從對借款必要性/緊迫性的調(diào)查統(tǒng)計來看，消費者在考慮是否申請貸款時會傾向于夸大其當時對貸款的需求，但當其反思時才會意識到貸款并非必需。

(二)借款金額

報告表明發(fā)薪日貸款的平均金額為260英鎊。具有更高收入、年齡更大、全職工作的人以及有自己的房屋的人的借款金額高于平均借款金額。無工作者的借款金額相比于其他群體更低。

(三)借款期限(較長期可分期貸款除外)

(四)還款情況

以上數(shù)據(jù)表明發(fā)薪日貸款的到期清償比例僅64%，采用貸款展期或重復(fù)貸款的比例較高，壞賬比例也較高。但不同貸款人的風(fēng)險控制能力差異巨大，提前或按期全額清償?shù)谋壤煌J款人處從20%-80%不等。

五、英國發(fā)薪日貸款商業(yè)模式/實際運作機制

(一)市場運作機制[3]——以Wonga為例

Wonga.com是一家在英國成立的小額貸款網(wǎng)絡(luò)平臺。Wonga為消費者在互聯(lián)網(wǎng)上提供全年無休的在線小額貸款業(yè)務(wù)，通常從50英鎊到750英鎊不等。由于提供小額貸款、操作流程簡單靈活、資金到賬速度快、還款手續(xù)簡易等優(yōu)勢，Wonga很快獲得了消費者和投資者的青睞，在其成立后的11個月內(nèi)，就完成了近10萬筆貸款業(yè)務(wù)，截止2014年底，Wonga已獲得了三輪融資共計1.454億美元。

在貸款申請和審核流程上，首先用戶需要在Wonga的網(wǎng)絡(luò)平臺上進行注冊，Wonga會要求用戶提供個人基本資料、銀行或信用卡賬戶等信息。完成注冊后，用戶在線填寫借款申請，輸入金額和還款期限(不超過30天)，平臺自動計算所需支付的利息并顯示。用戶同意后進行提交，則該申請就進入由Wonga平臺進行審核環(huán)節(jié)。Wonga平臺基于該用戶的相關(guān)資料和在平臺上的信用記錄，以及第三方所提供的該用戶信用記錄確定是否發(fā)放貸款，首次借款的額度通常不超過200英鎊，貸款的額度將隨著通過平臺進行借款的次數(shù)增加而增加。為了盡可能實現(xiàn)小額貸款的靈活性，一旦Wonga審核通過，用戶通常在幾個小時、最快15分鐘就可以獲得貸款資金。

在還款流程上，借款期到期時，Wonga會自動從用戶的賬戶里提走本金和利息。但如果用戶賬戶里余額不足，則用戶構(gòu)成違約，會有每天10英鎊的罰款，且利息也會保持一直追加。[4]如果Wonga第二次提款時賬戶里仍然余額不足，那么Wonga就會把這筆交易通知有強制權(quán)利的第三方，比如法院、用戶賬戶所在銀行等，這樣用戶就會留下不良信用記錄。

Wonga的盈利依靠的是貸款收取的利息。由于提供小額短期貸款，靈活性強，風(fēng)險較大，Wonga平臺利率也較高。但是因為貸款額度小期限短，利息總額并不高，并且Wonga提供的資金到賬速度快，因此急需用錢的用戶往往也愿意接受這一相對較高的利率。據(jù)統(tǒng)計，Wonga年化利率高達1500%。

極高的年化利率背后是極高的壞賬率。為降低壞賬率，2008-2010年Wonga曾使用過虛假的律師函對債務(wù)人進行催收。[5]

Wonga因為極高的年化利率而廣受爭議。在政府和輿論看來，Wonga的經(jīng)營是不道德的。2012年Wonga贊助了英超足球隊紐卡斯爾，引起了該球隊球迷的反感情緒，因為紐卡斯爾所處的地區(qū)是英國東北部，正是英國破產(chǎn)率最高的地方。而這些破產(chǎn)人中有不少就是因為被高利貸的債務(wù)壓得不能翻身。[6]在FCA的價格限制規(guī)則出臺前，Wonga的年化利率曾經(jīng)高達5000%。2013年，Wonga因為不當經(jīng)營獲利而被罰，導(dǎo)致年利潤下降53%。

FCA新政出臺后，由于對發(fā)薪日貸款施加最高價格限制，Wonga等發(fā)薪日貸款公司的利潤大幅下降，故轉(zhuǎn)向瞄準更多的目標群體以擴大利潤，比如Wonga制作的動畫廣告被認為是為吸引兒童，描述進行發(fā)薪日貸款的母親為“負責(zé)任的”，而鼓勵父母為滿足兒童的消費需求進行發(fā)薪日貸款消費。[7]這一轉(zhuǎn)變使發(fā)薪日貸款人所面對的主要風(fēng)險以及監(jiān)管的趨向轉(zhuǎn)向了更多考慮對借款人還款能力進行評估。

由于發(fā)薪日貸款是一種面向無能力獲得銀行貸款或償還信用卡的個人的信用貸款，貸款用途往往并非生產(chǎn)經(jīng)營而是用于日常消費，應(yīng)對突發(fā)事件、解決日常生活中燃眉之急，因此，對發(fā)薪日貸款的借款人進行嚴格的償付能力評估是避免向無償付能力進行貸款的重要舉措，因此英國法律要求貸款人在對借款人貸款前審核其負擔(dān)能力，嚴格禁止對無償付能力的人實施信用貸款，因為這往往會導(dǎo)致到期無法還貸、甚至在債務(wù)雪球越滾越大，引發(fā)嚴重的社會問題。

由于Wonga一直宣傳其審核貸款申請完全自動化、沒有人工進行審核，且審核速度極快，僅15分鐘，因此謹慎的英國監(jiān)管機關(guān)一直對Wonga的自動審查系統(tǒng)能否對借款人的還款能力進行合理評估、合理控制壞賬率有所懷疑。FCA監(jiān)測到Wonga的不良貸款的數(shù)量相當大。Wonga對外公布其使用了Experian的數(shù)據(jù)，但是并未對外說明其如何對這些數(shù)據(jù)進行處理，以控制發(fā)放貸款的信用評分門檻的。因此，該公司一直都面臨著向無償還能力的貸款人發(fā)放貸款的指控。2014年7月，F(xiàn)CA開始對Wonga的業(yè)務(wù)流程進行調(diào)查。

2014年10月4日，Wonga宣布同意核銷33萬客戶的貸款，并免收45萬客戶的利息和手續(xù)費，這也就等同于承認了，其自動檢查系統(tǒng)無法充分評估借款人的還款能力。這次核銷，Wonga公司共需要支付2.2億美元。此前有媒體指出Wonga故意對無償付能力的人進行貸款以造成其業(yè)務(wù)繁榮的假象，Wonga未對此進行回應(yīng)。[8]

(二)發(fā)薪日貸款的特點

1. 以高年化利率彌補高壞賬率

2. 重復(fù)貸款/貸款展期——貸款人拓展利潤的手段

從以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，借款人一旦發(fā)生了首次借款，此后重復(fù)借款的可能性大大增加，且借款原因也會從必需品逐漸一般化。

以2012年1-8月數(shù)據(jù)來看，60%的借款人會在首次發(fā)薪日貸款后一年內(nèi)從同一貸款人處進行重復(fù)貸款，21%的借款人會在同一年內(nèi)重復(fù)貸款達5次，借款人平均一年內(nèi)從同一貸款人處進行重復(fù)貸款的次數(shù)為3.6次。

在FCA采取新規(guī)將連續(xù)展期次數(shù)限制在兩次以內(nèi)后，不少發(fā)薪日貸款人利用“追加貸款(top-ups)”規(guī)避貸款展期次數(shù)的限制。“追加貸款(top-ups)”是指利用新借出貸款歸還舊貸款規(guī)避展期次數(shù)限制。這也是導(dǎo)致重復(fù)貸款率上升的原因，二者反映的問題是同源的，即對于借款人而言，其借款數(shù)額已經(jīng)超出或達到了其償付能力的極限，而對于貸款人而言，無論貸款展期還是追加貸款，都是貸款人常用的擴大盈利的手段。貸款人往往想盡辦法隱藏對違約金及其利息的提示、展期手續(xù)費的提示，利用借款人對這些潛在費用并不敏感的心理，以及對自身償付能力的高估以及擴大利潤。而這會導(dǎo)致借款人在實際無法償還時其損失往往大于其預(yù)期。借貸雙方的矛盾更由于貸款人未能在貸款時對上述隱藏費用進行充分披露以及對借款人進行充分的償付能力評估而被激化。另外，由于信息不對稱，部分借款人往往不會另尋新的借貸途徑來與對當期貸款進行展期進行價格比較，因而往往未能選擇對自己更有利的途徑，而是徑行基于方便或習(xí)慣選擇了反而對自己更不利的展期。也有的借款人是因為無法從他人處再取得貸款，只能屈服于貸款人，導(dǎo)致雪球越滾越大。

六、英國對發(fā)薪日貸款的監(jiān)管制度

(一)FCA的監(jiān)管政策

2014年4月英國進行了機構(gòu)改革，將OFT在消費信貸的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移給了FCA，自此FCA采取了一系列較為嚴厲的措施整頓發(fā)薪日貸款市場，自其接管以來，發(fā)薪日貸款市場不斷萎縮，注冊在案的公司數(shù)量，從2014年4月之前的400多家，到2015年2月只有247家公司獲得了全權(quán)授權(quán)，而公民情報局接到的對發(fā)薪日貸款的投訴則同比下降了43%，發(fā)薪日貸款人的代表Wonga的業(yè)務(wù)則同比減少了36%。[9]

FCA在發(fā)薪日貸款市場上最為關(guān)注的是以下幾個方面：公司的商業(yè)計劃以及運作模式;HCSTC的成本/費用(相關(guān)的規(guī)定是最高價格限制);確保公司遵守相關(guān)規(guī)定，尤其是對于貸款展期和連續(xù)貸款機構(gòu)的限制(對HCSTC公司的特定行為標準);對一些信貸經(jīng)紀人收取先期費用(upfront fees)的行為的監(jiān)管;金融廣告中的違規(guī)操作;HCSTC公司的欠款管理過程以及其如何對待面臨財務(wù)困難的客戶。

總結(jié)FCA的各項規(guī)定，其政策主要為以下幾個方面：市場準入上的行政審批制度、市場競爭上的最高價格限制、對貸款人的特定行為要求和對信貸經(jīng)紀人的額外要求。

1. 事前行政審批

根據(jù)英國企業(yè)法的要求，從事發(fā)放貸款業(yè)務(wù)需要獲得事前行政許可。而在機構(gòu)改革進程中，根據(jù)改革過渡政策的安排，OFT的對小貸公司的監(jiān)管權(quán)力被轉(zhuǎn)移給FCA，這意味著已經(jīng)注冊在案的小貸公司的行政許可將在監(jiān)管權(quán)力轉(zhuǎn)移之時到期，相關(guān)公司可自2013年10月起向FCA提交許可延期申請，F(xiàn)CA進行形式審查后即頒布臨時許可。而臨時許可到期后這些公司需要再度申請，此時就可以由FCA進行實質(zhì)審查，決定是否授予完整授權(quán)，得到完整授權(quán)的公司才能夠繼續(xù)從事發(fā)放貸款業(yè)務(wù)，未能獲得完整授權(quán)者禁止從事高利短貸活動，若從事則會被認為是非法并受到處罰。這樣一來，通過機構(gòu)改革，英國也完成了發(fā)薪日貸款市場的一次洗牌。

FCA在考慮是否給予完整授權(quán)時主要關(guān)注以下方面：

1)申請人在信貸經(jīng)紀領(lǐng)域是否有過不正當行為，比如引導(dǎo)性銷售或泄露客戶信息[10]。FCA要求小貸公司采取合理措施確保由信貸經(jīng)紀人介紹的潛在客戶是“被以合適的方式介紹的。除非是根據(jù)合同約定向信用調(diào)查機構(gòu)提供該消費者的負債情況，禁止公司向任何第三方提供客戶的信息資料。

2)確保向客戶提供的貸款是在該客戶的償還能力范圍內(nèi)的。FCA認為，高比例的重復(fù)貸款意味著發(fā)薪日的貸款人在向沒有足夠償還能力的人發(fā)放貸款。

3)對面臨財務(wù)困境的客戶給予公平待遇。尤其是，應(yīng)給予所有違約或欠款客戶平等的寬容和充分、適當?shù)目紤];禁止不公平地限制客戶以合理方式取得諒解/寬容;必須確保對客戶的所有溝通是清晰、公平、非誤導(dǎo)性的。

4)在公司治理層面和控制以符合政策和程序上的合規(guī)要求。FCA認為，HCSTC公司普遍存在變量控制環(huán)境的不足，比如IT系統(tǒng)未能防止重復(fù)交易或者在錯誤計算利息時使客戶發(fā)生的損失。因此FCA要求HCSTC公司有必要的風(fēng)險管理機制，對可能的風(fēng)險進行管控。

為了應(yīng)對上述關(guān)注重點的監(jiān)管，F(xiàn)CA采用了最高價格限制和特定行為標準兩套監(jiān)管體系。另外，對于信貸經(jīng)紀人，通過CONC提出特別的要求。

2. 最高價格限制

(1)立法過程

2013年12月FCA被要求對HCSTC市場施加最高價格以給予借款人合理程度的保護，防止HCSTC公司按照過高標準收費。2013年12月發(fā)布的《金融服務(wù)(銀行改革)法》授權(quán)FCA對發(fā)薪日貸款進行最高價格限制的監(jiān)管。FCA在對監(jiān)管的結(jié)構(gòu)和程度進行研究、分析后，于2014年7月發(fā)布了《征求意見稿》，于收到反饋后又在2014年11月發(fā)布了《對征求意見稿的政策申明》，該申明包括了對高利短期貸款的最高價格限制更為細致的規(guī)定。最高價格限制最終被規(guī)定在2015年1月2日生效的CONC第5A條。

(2)適用

A. 具體規(guī)定

第一，首筆費用的最高限制為每日不超過總借款金額的0.8%。公司可以在這個范圍內(nèi)自由決定費率的結(jié)構(gòu)。以每月30日計算，則月利率不得高于24%。該利率限制不僅適用于使用借款本金所產(chǎn)生的利息，也適用于遲延支付違約金時所產(chǎn)生的利息或費用。

第二，違約金最高不超過15英鎊。公司可以在客戶違約后要求支付違約金，并在其還款前繼續(xù)收取違約金利息，只要遵循不超過首期利率即可，但是無論總借款金額和違約時間，對違約金固定不能超過15英鎊。

第三，總計最高價格不超過100%。借款人對借款所支付的全部利息、費用總計不超過100%，無論借款期限是多長。

以本金為100英鎊、借期1個月為例，月利率違約金均按照最高標準計算，則價格為：

最高價格限制的實際作用主要在于限制違約金及其利息，而總價格的限制，在現(xiàn)行發(fā)薪日貸款市場的利率條件下，主要的保護對象是遲延超過90日的用戶。

B.適用范圍

最高價格限制適用于所有的高利短期貸款，因此在此后重復(fù)貸款適用與首次貸款相同的限制，HCSTC公司不能對借款人索取額外的費用(CONC 5A.2.14R(2)(3)，援引見上)。

另外，最高價格限制還適用于債務(wù)追索、債務(wù)管理和其他輔助措施，也包括信貸經(jīng)紀費用，只要該經(jīng)紀人從貸款人處分享收益。凡設(shè)立在英國的債務(wù)追索人，不能在依據(jù)歐盟《電子商務(wù)指令》(2000/31/EC)所設(shè)立的貸款人就HCSTC協(xié)議所享有的超出上述最高價格限制的債務(wù)進行追償。在英國設(shè)立的債務(wù)管理人同樣不能代理貸款人就該等高利短期貸款行使追索的權(quán)利。

時間效力上，在2015年1月2日CONC生效前已經(jīng)簽訂但在CONC生效時尚未到期的貸款協(xié)議，也需要遵守此最高價格限制。一旦消費者認為HCSTC公司對其收取的利息或者費用違反了最高價格限制，可以首先向貸款人提出，若無法解決，再向FCA提出。

(3)最高利率限制對市場的影響

最高價格限制規(guī)定試圖在對一個靈活的HCSTC市場的需求和保護借款人的需求之間尋求平衡。但是，這一限制被市場人士認為實際上導(dǎo)致只有較大規(guī)模的HCSTC公司能夠存活下來。CMA在對發(fā)薪日市場競爭狀況的調(diào)查報告也表示了同樣的擔(dān)憂。消費者協(xié)會擔(dān)心最高價格限制會導(dǎo)致部分消費者可能無法從任何渠道獲得短期貸款，最終導(dǎo)致這些脆弱無助的消費者求助于高利貸。

FCA旨在監(jiān)督最高價格限制是否會產(chǎn)生預(yù)料之外的作用(包括導(dǎo)致部分債務(wù)人無法獲得貸款)，并將在2017年上半年對最高價格限制的作用進行審查。最高價格限制可能導(dǎo)致一些規(guī)模較小的貸款人無法獲得足夠的利率來支撐，從而導(dǎo)致市場上競爭者的減少，反而損害了競爭。據(jù)報道，在實行最高利率限制后，英國規(guī)模較大的發(fā)薪日貸款公司The Money Shop宣布將關(guān)閉其共500多家門店中的200家，其中還包括一間主要辦公室。[11]

3. 特定行為標準

2014年5月FCA對涉及發(fā)薪日貸款的公司的行為準則有比較細致的規(guī)定，主要在于與貸款有關(guān)的一系列信息披露和風(fēng)險提示上：

(1)風(fēng)險提示要求

A.風(fēng)險警示語

在英國，任何從事高利短期貸款的公司必須在與消費者溝通中提示其注意下列由CONC 3.4R條所要求的風(fēng)險警示語條款，并應(yīng)該在其網(wǎng)站上標注，該風(fēng)險提示語是為了增強消費者進行小額信貸消費的審慎性，并指明消費者可以在借貸前先通過貨幣咨詢服務(wù)中心網(wǎng)站進行咨詢以增強對消費信貸的了解。

B.禁止在金融推廣服務(wù)中過度強調(diào)貸款的用處，而不解釋到期不能償還的風(fēng)險和不利。

(2)信息披露要求

包含若干個禁止性規(guī)定：

A.禁止不對信貸經(jīng)紀服務(wù)的費用進行說明或用其他條款將該等費用掩蓋起來，或未能提請消費者合理注意;

B.必須在網(wǎng)站的合理、顯著位置顯示其年化利率，并對利率之高進行解釋。與該條相輔相成的規(guī)定則是對于信貸經(jīng)紀服務(wù)提供商(在英國，對于金融服務(wù)的推廣活動被作為一種信貸經(jīng)紀活動進行規(guī)制)的禁止引導(dǎo)性銷售的行為要求：禁止在金融推廣活動中淡化年化利率的重要性，F(xiàn)CA明確要求HCSTC公司要強調(diào)其年化利率，因為FCA認為這能夠保證消費者對價格進行多方比較。

(3)還貸能力審查要求

FCA要求發(fā)薪日貸款公司對客戶對其所借金額是否有支付能力進行審核，禁止這些公司向明顯沒有償付能力的人發(fā)放貸款。FCA認為，大部分消費者錯誤地估計了自己的還債能力，CMA最終報告中對還貸率的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也應(yīng)證了這一點。

(4)對貸款展期的限制

A.直接展期的禁止

FCA要求HCSTC公司有義務(wù)提醒借款人優(yōu)先考慮獲得免費貸款而非直接進行貸款展期(CONC 6.7.20R)，因為通常貸款展期所要支付的費用更高。

B.展期次數(shù)限制

必須向借款人明示HCSTC貸款展期次數(shù)不多于兩次(CONC 6.7.23R)。

(5)還款劃扣的說明

HCSTC貸款人必須向借款人說明，利用連續(xù)付款機構(gòu)(continuouspaymentauthorties，以下簡稱CPAs)來支付欠款嘗試失敗的次數(shù)限制是兩次，以及對分期償還的禁止(CONC 7.6.12R to7.6.15G)。

4. 對信貸經(jīng)紀人的額外要求

FCA在CONC中還對從事發(fā)薪日貸款活動的經(jīng)紀人提出了額外要求：

a.信息通知和消費者確認要求。英國法律禁止信貸經(jīng)紀人對提供的信息收取費用，除非經(jīng)紀人以信息通知的形式提供了特定的信息并且消費者確認其收到該等信息。這些信息必須確保消費者確切知道他們的交易對象、交易費用和費用支付的方式、時間。信息通知和消費者確認函均必須以可保存的媒介形式存儲，經(jīng)紀人必須保留其記錄。

b.透明性要求。信貸經(jīng)紀人必須在所有金融推廣活動中表明其法人名稱，并確切表明是以經(jīng)紀人身份而非貸款人身份從事交易。

c.消費者的任意撤銷權(quán)。對于并非當面簽訂的信貸經(jīng)紀合同(比如通過網(wǎng)絡(luò)或者電話訂立的)，消費者有權(quán)在合同訂立后14天內(nèi)任意撤銷合同，并要求退還費用。

(二)CMA的競爭監(jiān)管

作為競爭執(zhí)法機構(gòu)，CMA對發(fā)薪日貸款的監(jiān)管主要是從維護和促進市場競爭的角度出發(fā)，保護消費者利益。為完成機構(gòu)改革，CMA下屬的OFT負責(zé)對發(fā)薪日貸款市場中可能存在限制競爭因素進行調(diào)研，由CMA進行審查后發(fā)布報告，并提出救濟措施。

1. 發(fā)薪日貸款市場存在限制競爭的初步調(diào)查

2013年6月，OFT向CMA提交報告，認為發(fā)薪日貸款市場具有以下可能妨礙、限制或扭曲競爭的特征：

a.貸款人之間為了盡快審核貸款的競爭，已經(jīng)導(dǎo)致了廣泛存在但程度不一對現(xiàn)有監(jiān)管要求的違反;

b.該市場內(nèi)的商業(yè)實踐使得計算或比較發(fā)薪日貸款的全部費用，由其是在遲延還款或不還款的情形下;

c.明顯有一部分發(fā)薪日貸款的借款人有著不良的信用記錄，并因而缺乏其他獲得貸款的渠道但又有著急迫的用款需求，因而可能對貸款的價格不敏感;

d.在貸款的延期上存在障礙;

e.市場集中，且有準入和擴大壁壘。

基于上述分析，OFT認為，對該市場啟動MIR調(diào)查是一種合理的應(yīng)對。CMA接受了其建議，并在調(diào)查結(jié)束后，于2015年發(fā)布了報告。報告認為，發(fā)薪日貸款市場上有一部分借款人無法判斷自己是否有能力還款，因而會承受根本無法還款導(dǎo)致的損失。調(diào)查顯示，貸款人通過貸款的展期所獲得的收入占其總營業(yè)收入的比重高達50%。[12]

除了貸款人方面的主觀上以各種手段掩飾、隱藏其實際利率，在消費者方面，缺乏相應(yīng)的知識或者心理上的脆弱性都會阻礙消費者在不同貸款人之間進行比價，從而使價格競爭并不充分。有相當一部分借款人沒有意識到無法按期還款的后果，尤其是無法一次性償還全部貸款本金、利息和費用的后果。另外，一些借款人并不理解貸款展期是如何運作的，對于貸款展期所得批準的速度、展期所可能產(chǎn)生的費用缺乏明確的說明，都將可能阻止借款人去貨比三家，并認識到他們還有其他選擇，從而導(dǎo)致發(fā)薪日貸款市場在利率上的競爭是不充分的。

2. CMA最終報告

CMA作為英國的競爭執(zhí)法機構(gòu)針對發(fā)薪日貸款市場的競爭情況及其影響進行了評估并于2015年初發(fā)布了最終報告。CMA最終認為：

(1)在發(fā)薪日貸款市場，消費者對發(fā)薪日貸款的價格并不敏感，消費者在選擇貸款人時主要考慮的是是否能夠盡快取得貸款，價格機制的作用并不明顯。并且，相較于違約金等潛在費用，消費者對直接的利率更為敏感，而這導(dǎo)致不少貸款人想方設(shè)法降低利率但提高違約金、展期費用等潛在費用，并且與貸款人隱藏此類費用的行為相關(guān)。

(2)在發(fā)薪日貸款市場上，消費者對于貸款到賬速度的需求是主導(dǎo)性的，因此導(dǎo)致消費者選擇貸款人時往往傾向于規(guī)模較大的平臺，因為平臺規(guī)模越大越能更快地找到愿意提供貸款的貸款人，從而資金到賬的速度更快。發(fā)薪日貸款市場具有自然壟斷的傾向。而這種傾向不能被最高價格限制所遏制。

因此，對發(fā)薪日貸款施加最高價格限制并不能夠提高消費者在消費此類金融產(chǎn)品時的獲得更有優(yōu)惠的價格的能力。相反，最高限價反而可能減少市場中貸款人，從而減少市場競爭。

3. CMA救濟措施

CMA施加救濟措施，是為了達到刺激消費者對不同產(chǎn)品的價格進行比較，從而鼓勵貸款人降低價格的目的，而不是相反導(dǎo)致減弱市場競爭。

發(fā)薪日貸款業(yè)務(wù)，作為金融服務(wù)市場的一部分，其成本和價格之間的關(guān)系一直是一個難題。消費者無法從銀行或者其他傳統(tǒng)無擔(dān)保貸款人處獲得的短期貸款，而發(fā)薪日貸款市場正是在對這種短期貸款的需求做出反應(yīng)。但發(fā)薪日貸款的年化利率與銀行等金融機構(gòu)提供的傳統(tǒng)貸款相比明顯過高，使其廣受非議，競爭執(zhí)法機構(gòu)需要像堅信此類救濟措施會促進消費者的福利一樣，堅信他們的措施不會在意料之外減少消費者的選擇權(quán)或者抑制創(chuàng)新。

CMA提出的主要救濟措施如下：(詳細見下面的英文部分)

a.支持和推廣建立價格比較網(wǎng)站，以便利消費者對不同貸款人之間提供的價格進行比較，提高消費者對于發(fā)薪日貸款的價格敏感度;

b.建議FCA采取措施進一步督促貸款人披露其違約金、展期手續(xù)費等因遲延還款而產(chǎn)生的費用;

c.建議FCA與貸款人以及其他市場參與者增強溝通和合作，以幫助消費者在獲得貸款的能力不受到影響的前提下能夠?qū)Σ煌J款人進行比較;

d.推進貸款人之間實時數(shù)據(jù)共享;

e.要求所有貸款人提供現(xiàn)存的消費者借款的總結(jié);

f.建議FCA采取措施提升市場主要競爭者(lead generators)的信息透明度。

(三)廣告標準管理局(ASA)對金融推廣活動的規(guī)制

發(fā)薪日貸款產(chǎn)品的廣告，首先需要遵守英國的廣告監(jiān)管部門ASA(Advertising StandardsAuthority)和CAP基于CAP Code(British Codeof Advertising,Sales Promotion and Direct Marketing)和BCAP Code(BroadcastAdvertising Code)的監(jiān)管要求。據(jù)統(tǒng)計，2014年4-8月，ASA共審查了超過1500份消費信貸產(chǎn)品的金融廣告，其中被認定未能遵守廣告合規(guī)要求的共有227個案件，而在所有違規(guī)廣告中有1/4以上涉及HCSTC貸款，并且大部分是由于未能提示風(fēng)險警示語或未標明年化利率。

自2014年4月1日起，被授權(quán)從事金融服務(wù)的人也需要滿足對金融服務(wù)的“遠程推銷監(jiān)管”?！断M信貸手冊》第2.7條和第11條要求貸款人在對金融服務(wù)進行遠程推廣時，必須提供以下信息：1.貸款人的姓名和住址;2.對貸款協(xié)議的主要特征的描述;3.為該貸款支付的總價款;4.付款和履行上的安排;5.應(yīng)告知撤銷貸款的權(quán)利。

1. BCAP Code對金融推廣的監(jiān)管

BCAP Code主要是對電視和廣播的廣告播出進行監(jiān)管。其規(guī)定主要是：

(1)必須嚴格披露貸款的年化利率。在幾個案例中，ASA分別認定在電視廣告中不披露年化利率的行為(Wonga)、在電視廣告中未對舉例說明貸款費用計算方式中的利率不具有普遍適用性進行說明從而可能對消費者產(chǎn)生誤導(dǎo)的行為(Wonga)、將年化1918%的利率讀成"nineteen eighteenpercent"可能引起廣播聽眾的誤解的行為(Peachy)、以及對年化利率只有文字提示但沒有配合語音描述的行為(Cash Lady)認定為是違反BCAP Code對年化利率的披露要求。

(2)不得建議貸款是解決財務(wù)問題的合適方法。

(3)不得建議發(fā)薪日貸款適用于不必要的或者沖動消費。違反此規(guī)定的廣告將被認定為是不負責(zé)任的。比如在兩個案例中，ASA分別認定Borro和Pounds to Pocket的廣告是不負責(zé)任，因其在廣告中不負責(zé)任地鼓勵消費者為不必要的目的(比如度假、休閑活動、慶祝生日等)進行貸款，并鼓勵對申請短期貸款持一種輕率、隨意、不擔(dān)心的態(tài)度。

(4)不得不可接受地扭曲使用發(fā)薪日貸款產(chǎn)品的嚴峻后果。

(5)不得誤導(dǎo)兒童并使其要求父母進行發(fā)薪日貸款。

其他規(guī)定還有：不得誤導(dǎo)消費者，比如在ASA查處Sunny的廣告中，ASA認為Sunny夸大了其提供“可靈活提前還款、不附罰金”和“靈活的借款方式”等服務(wù)，誤導(dǎo)消費者將消費者本就享有的權(quán)利解釋為Sunny提供的特殊服務(wù)，誤導(dǎo)消費者認為靈活、無罰金的還款方式是Sunny獨有、其競爭者不提供的，違反了BCAP Code第3.13條(夸張)和第14.4條(借貸);在查處Cash Lady的廣告時，ASA認為其在廣告中以銀行的替代品標榜自己、并暗示其產(chǎn)品可用于解決消費者的財務(wù)危機等是不負責(zé)任的，違反了BCAP Code第1.2條(社會責(zé)任)、第3.2條(誤導(dǎo)性廣告)、第3.11條(適格性)和第14.11條(借貸)。

2015年10月，BCAP發(fā)布了針對發(fā)薪日貸款電視廣告收到的意見有來自CFA、兒童協(xié)會和金錢建議基金(Money Advice Trust)，這些機構(gòu)主要關(guān)注發(fā)薪日貸款后果的嚴重性和在廣告宣傳中對其嚴重性的淡化的擔(dān)憂，由其是關(guān)注對兒童的特殊保護，其目的在于防止心理尚未成熟的兒童經(jīng)過多接觸發(fā)薪日貸款并將其當作日常生活正?；袨榈囊徊糠?。

2. CAP Code對金融推廣的規(guī)制

CAP Code主要是對非廣播的廣告進行監(jiān)管，重點從以下幾個方面對貸款產(chǎn)品的廣告進行監(jiān)管：

(1)獲得貸款的速度和便捷性。禁止公司過分強調(diào)獲得貸款的速度和便捷性以促使消費者不慎重地進行貸款。ASA曾經(jīng)在一起案件中認定某一廣告行為過分強調(diào)獲得貸款的速度，因為該公司在廣告中稱在一天中的任何時間都可以獲得貸款。

(2)禁止公司將貸款行為日?；?。ASA會從廣告的語氣和內(nèi)容中判斷廣告是否淡化了貸款行為后果的嚴重性，比如ASA曾經(jīng)認定一則廣告淡化了貸款行為的嚴肅性，因為該廣告利用卡通人物、鮮亮色彩和魔法等內(nèi)容來使廣告的受眾認為貸款可以在一種無憂無慮、十分輕松的(light-hearted)狀態(tài)下獲得。

(3)禁止公司將廣告以“脆弱群體”(Vulnerable groups)為目標定向投放。僅僅是針對一個有著某一特征的群體進行投放是可被接受的，比如定位向低收入人群，或者是領(lǐng)取政府救濟金的人群。

(4)貸款目的。針對發(fā)薪日貸款的廣告，應(yīng)避免提及貸款可以被用于輕率/沖動消費(frivolous purchases)，ASA曾經(jīng)認定一則發(fā)薪日貸款廣告違規(guī)，因該廣告提及了發(fā)薪日貸款可用于外出約會、購物和度假。

(5)其他針對貸款的一般規(guī)定：比如不能利用消費者對于貸款操作上無經(jīng)驗;合同中的任何價格、費用、懲罰等條款必須被包含在說明材料中免費向消費者發(fā)放。

3. 小結(jié)

總結(jié)英國現(xiàn)有規(guī)定來看，對于發(fā)薪日貸款的廣告主要為兩個方面：1.禁止在針對特定人群(比如“脆弱群體”、兒童)播出;2.禁止在廣告中將發(fā)薪日貸款行為日?；?，以淡化其嚴重的特征。

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