私募“上位法”預(yù)計(jì)年內(nèi)初成：資管局部“大一統(tǒng)”待估

文|21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 李維 徐慧瑤

3月14日訊，在經(jīng)過去年一年的監(jiān)管強(qiáng)化后，私募基金正在進(jìn)入一個(gè)制度化約束的新周期。

3月12日，中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)法律部主任鄧寰樂在中國(guó)資管精英大會(huì)上表示，2017年將是私募基金立法的一個(gè)高峰期，也是更多制度不斷落地的時(shí)期。

“今年將從法律制度建設(shè)、私募統(tǒng)一登記備案、私募投顧等方面加強(qiáng)對(duì)私募行業(yè)的監(jiān)管，并預(yù)計(jì)在今年適時(shí)推出《私募基金監(jiān)督管理?xiàng)l例(征求意見稿)》和《私募基金投資辦法》。”鄧寰樂表示。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，在諸多有待明確的私募制度中，最為重要的當(dāng)屬《私募基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》(下稱私募條例)的醞釀;而該條例由國(guó)務(wù)院牽頭，并在部際層面對(duì)私募基金進(jìn)行約束和規(guī)范。

一位接近監(jiān)管層的券商資管負(fù)責(zé)人透露，該條例將明確要求證監(jiān)體系的私募產(chǎn)品從屬于其法規(guī)框架;而在條例落地后，證監(jiān)會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)資管、私募基金的具體辦法也將重新配合修訂。

在業(yè)內(nèi)人士看來，這將成為基金業(yè)協(xié)會(huì)強(qiáng)化私募基金管理后，高層針對(duì)私募行業(yè)監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)夯實(shí)。值得一提的是，此次私募條例能否對(duì)非證監(jiān)體系內(nèi)帶有私募性質(zhì)的資管產(chǎn)品也構(gòu)成覆蓋，也引起業(yè)內(nèi)較多關(guān)注。

私募“上位法”醞釀

有關(guān)私募基金的頂層條例已箭在弦上。

鄧寰樂透露，私募條例目前已由國(guó)務(wù)院法制辦起草并正在向各部委征求意見。“預(yù)計(jì)將在年內(nèi)適當(dāng)時(shí)候，向社會(huì)公開征求意見。”

據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，私募條例是私募基金立法計(jì)劃安排中的規(guī)定動(dòng)作，而該條例的醞釀也意味著國(guó)務(wù)院層面的私募立法監(jiān)管空白將被填補(bǔ)。

目前在私募基金領(lǐng)域，除基金法外，所能遵照的最高法規(guī)是證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》(下稱辦法)。

“這個(gè)法律遵從順序是，2013年人大先有新《基金法》，然后下面應(yīng)該是國(guó)務(wù)院條例，但這個(gè)層面的立法需協(xié)調(diào)其他部委的意見，需要時(shí)間，所以這個(gè)時(shí)間空檔私募行業(yè)主要依照證監(jiān)會(huì)的法規(guī)來安排了。”一位接近基金業(yè)協(xié)會(huì)的律所合伙人表示。

而據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，一旦私募條例出臺(tái)，相應(yīng)的部委層面法規(guī)也將做出配合調(diào)整。

“私募條例是私募辦法的上位法，到時(shí)候一些新變化肯定要重新調(diào)整和修改，甚至還包括一些配套的私募法規(guī)，比如涉及募集行為、信息披露等更具體環(huán)節(jié)的。”一位接近監(jiān)管層的基金子公司負(fù)責(zé)人表示，“這個(gè)私募立法因?yàn)闋可娴牟块T、背后的法律依據(jù)比較多，所以制定到落地的周期也相對(duì)更長(zhǎng)。”

鄧寰樂的表態(tài)也間接證實(shí)了這一預(yù)期。

“修訂私募基金監(jiān)督管理暫行辦法。去掉了暫行兩個(gè)字，改成私募投資基金監(jiān)督管理辦法。”鄧寰樂表示，“通過三年的實(shí)踐，證監(jiān)會(huì)在監(jiān)管方面也摸索到了一些經(jīng)驗(yàn)，也總結(jié)了一些教訓(xùn)，在制定相關(guān)規(guī)定細(xì)則的過程中，將充分地把這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)結(jié)合在里面。”

事實(shí)上，國(guó)務(wù)院條例的問世，也將在更高層面進(jìn)一步理清有關(guān)股權(quán)類私募的監(jiān)管歸屬問題。

“因?yàn)橐恍┳鲆患?jí)基金的人覺得證監(jiān)會(huì)管私募管嚴(yán)了，于是就說PE、VC不要讓基金業(yè)協(xié)會(huì)來管，但這種訴求的背后實(shí)際上沒有看到私募統(tǒng)一監(jiān)管的必要性。”一位接近監(jiān)管層的公募及基金負(fù)責(zé)人表示，“條例的出現(xiàn)將為股權(quán)類私募進(jìn)一步明確歸屬基金業(yè)協(xié)會(huì)管理提供制度保證。”

廣義“私募”適用待解

私募條例醞釀會(huì)有怎樣的適用范圍，也是業(yè)內(nèi)關(guān)注的重點(diǎn)之一。

例如，私募條例是針對(duì)“私募基金”，還是對(duì)“分屬私募特質(zhì)的資管產(chǎn)品”進(jìn)行約束，尚存一定爭(zhēng)議。

“如果說基金業(yè)協(xié)會(huì)備案的私募基金是狹義類私募，那么信托、保險(xiǎn)資管、私人銀行理財(cái)產(chǎn)品本質(zhì)上都屬于廣義上的私募基金。”前述接近監(jiān)管層的公募負(fù)責(zé)人表示，“但基金條例能否涵蓋廣義私募，應(yīng)該說業(yè)內(nèi)的意見并不一樣。”

之所以信托計(jì)劃、保險(xiǎn)資管等資管產(chǎn)品被視為廣義私募，是因?yàn)樵擃惍a(chǎn)品同私募基金在投資者適當(dāng)性管理、準(zhǔn)入門檻、投資范圍、杠桿比例上均具有相似性。

一個(gè)可以參考的樣本是，在證監(jiān)會(huì)層面的私募規(guī)則統(tǒng)一下，券商資管、基金專戶、基金子公司專項(xiàng)計(jì)劃以及期貨資管等機(jī)構(gòu)私募業(yè)務(wù)都被統(tǒng)一至私募辦法的框架內(nèi)運(yùn)行。

“之前券商資管、基金子公司計(jì)劃也認(rèn)為自己不是私募，但后來明確新八條底線時(shí)，還是將私募辦法視為依照法條了，而且文件名稱中也首次稱其為‘私募資管業(yè)務(wù)’。”北京一家券商資管部投資經(jīng)理指出，“從歸屬上講，這些機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)也要從屬于私募監(jiān)管，現(xiàn)實(shí)中目前也要在協(xié)會(huì)備案。”

值得一提的是，一行三會(huì)多位負(fù)責(zé)人日前證實(shí)，目前央行亦在著手牽頭制定統(tǒng)一各類資管產(chǎn)品的有關(guān)意見，其中涵蓋范圍包括公募、私募以及可能出現(xiàn)的小公募產(chǎn)品。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，私募條例若上升至國(guó)務(wù)院層面，對(duì)其他部門下轄的私募產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一約束的概率是存在的。

“如果涵蓋信托和保險(xiǎn)資管，那么意味著私募條例有望讓私募類型的資管產(chǎn)品先行統(tǒng)一法規(guī)框架;畢竟私募條例不光是國(guó)務(wù)院牽頭證監(jiān)會(huì)做，也要向其他監(jiān)管部門征求意見，所以覆蓋混業(yè)部分是有可能的。”上述公募負(fù)責(zé)人表示，“國(guó)務(wù)院牽頭的效力實(shí)際上也會(huì)高于央行層面，一旦實(shí)現(xiàn)覆蓋，這意味著資管產(chǎn)品在私募領(lǐng)域?qū)?yōu)先統(tǒng)一。”

但另有監(jiān)管人士認(rèn)為，在分業(yè)體制下，私募條例將范圍延展至信托、保險(xiǎn)等跨業(yè)領(lǐng)域存在現(xiàn)實(shí)難度。

“監(jiān)管部門還沒變化，先變規(guī)則，容易讓規(guī)則難以執(zhí)行，不利于相關(guān)立法部門的權(quán)威。”東北一位銀監(jiān)系統(tǒng)人士指出，“現(xiàn)實(shí)操作中，向外延伸會(huì)要求信托、保險(xiǎn)產(chǎn)品在基金業(yè)協(xié)會(huì)備案，但這些產(chǎn)品本身也有備案體系，無異于多了一道監(jiān)管，有重復(fù)建設(shè)之嫌。”

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