吳春岐：集思廣益推動(dòng)自然資源確權(quán)登記標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等制度體系的研究和出臺(tái)

自然資源部的組建是國家機(jī)構(gòu)改革的重頭戲之一，社會(huì)各界都在拭目以待相關(guān)工作的推進(jìn)。泰伯網(wǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地有關(guān)第三次國土調(diào)查的項(xiàng)目已經(jīng)開始招標(biāo)，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記也已進(jìn)入數(shù)據(jù)整合的最后收尾。而今年初基本完成了試點(diǎn)工作、在未來將全面開展的自然資源確權(quán)登記工作成為了自然資源系統(tǒng)和業(yè)內(nèi)關(guān)注的下一個(gè)焦點(diǎn)。

據(jù)泰伯研究院發(fā)布的《自然資源確權(quán)市場(chǎng)研究報(bào)告》顯示，截至2018年4月21日，自然資源確權(quán)中標(biāo)項(xiàng)目涉及15個(gè)省份、60個(gè)項(xiàng)目，其中省級(jí)3個(gè)、市級(jí)32個(gè)、縣級(jí)25個(gè)，預(yù)計(jì)未來自然資源確權(quán)的市場(chǎng)容量將達(dá)到63.56億。

風(fēng)口欲來，但是相較于以往的國土項(xiàng)目來說，自然資源確權(quán)登記工作面臨更多未知項(xiàng)。為此，泰伯網(wǎng)采訪了國家自然資源確權(quán)登記工作專家組成員、國家自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)調(diào)研督導(dǎo)組專家、北京城市學(xué)院眾城智庫(中國自然資源登記研究院) 院長(zhǎng)、北京新興華安智慧科技有限公司自然資源板塊學(xué)術(shù)主席吳春岐教授，以及深度參與國家自然資源確權(quán)登記多地試點(diǎn)工作的北京城市學(xué)院眾城智庫(中國自然資源登記研究院) 兼職研究員、北京新興華安智慧科技有限公司總工程師常戈群先生。

吳春岐教授受邀作為專家參與“國家自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)工作調(diào)研督導(dǎo)”

01.泰伯網(wǎng)：作為國家機(jī)構(gòu)改革重頭戲，自然資源部的成立，對(duì)于自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作有哪些現(xiàn)實(shí)意義?

吳春岐：

自然資源部的成立，是順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)國家戰(zhàn)略需要，是為了消除“九龍治水”式的自然資源調(diào)查和確權(quán)登記工作原有體制的束縛。

成立自然資源部不僅是時(shí)代的需要，而且具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。自然資源具有外部性，即自然資源的開發(fā)、利用者給社會(huì)公眾強(qiáng)加了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無需補(bǔ)償?shù)氖找?。唯GDP論英雄的政績(jī)觀導(dǎo)致了自然資源負(fù)向外部性(給社會(huì)公眾強(qiáng)加了不可補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)成本)的極度擴(kuò)大。有效解決自然資源外部性的一個(gè)重要辦法就是將其外部性內(nèi)在化，在經(jīng)濟(jì)上使成本得到補(bǔ)償，收益得到顯現(xiàn)。

此次機(jī)構(gòu)改革，自然資源部整合了原水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)、原農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)、原國家林業(yè)局的森林濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，加上原國土資源部的土地和礦產(chǎn)資源調(diào)查和確權(quán)登記職責(zé)，國家的自然資源確權(quán)登記職責(zé)終于統(tǒng)一到了一個(gè)部門。

自然資源部還將履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，自然資源部將代表社會(huì)公眾使環(huán)境損害成本得到補(bǔ)償，使優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品貢獻(xiàn)者得到回報(bào)。

常戈群總工程師在研討會(huì)上發(fā)言

常戈群：

我們認(rèn)為，自然資源部的政府職責(zé)職能定位，明確了自然資源部是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記改革的唯一責(zé)任主體，將原來統(tǒng)一確權(quán)登記工作的各“配角”整合成了唯一“主角”，各種協(xié)調(diào)推進(jìn)會(huì)再也沒有召開的意義了。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記改革的體制瓶頸已經(jīng)破除，其進(jìn)程必將加快。

02.泰伯網(wǎng)：國家自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作自2016年底啟動(dòng)，至今已進(jìn)入收尾階段，該如何評(píng)估試點(diǎn)工作?

吳春岐：

作為自然資源產(chǎn)權(quán)管理改革乃至生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，國家自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作的開展具有重要的意義。各試點(diǎn)承擔(dān)單位和部門成立了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，認(rèn)真落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，組織編制實(shí)施方案，按照《試點(diǎn)方案》明確各自目標(biāo)任務(wù)和試點(diǎn)側(cè)重點(diǎn)。原國土資源部會(huì)同水利部等部委，通過動(dòng)員會(huì)、調(diào)研督導(dǎo)等形式，指導(dǎo)試點(diǎn)工作，發(fā)揮了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

各試點(diǎn)單位堅(jiān)持不舍微末、不棄寸功，精心實(shí)施試點(diǎn)工作。在工作組織方面，各地由原國土部門牽頭，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、水利、環(huán)保、測(cè)繪等部門參與，強(qiáng)力落實(shí)基礎(chǔ)資料收集、技術(shù)方案落實(shí)、確權(quán)調(diào)查成果認(rèn)定、軟件系統(tǒng)功能確認(rèn)、登記程序履行等工作。在工作策略方面，各地普遍首先從構(gòu)思業(yè)務(wù)體系入手，先謀劃再行動(dòng)，先在小范圍實(shí)驗(yàn)，再在全試點(diǎn)區(qū)域鋪開。在技術(shù)支撐單位遴選方面，普遍通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擇優(yōu)選擇了綜合業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的企業(yè)或事業(yè)單位。各試點(diǎn)通過實(shí)際工作摸索途徑和方法，發(fā)現(xiàn)問題，糾錯(cuò)糾偏，形成了不同模式和特色，值得肯定和點(diǎn)贊。

客觀的講，各地試點(diǎn)工作和成效也不同程度的存在工作不平衡、成果水平差異較大的情況。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)是一項(xiàng)全新的創(chuàng)新性工作，基礎(chǔ)理論體系化、系統(tǒng)化不足，業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范幾乎空白，加之原有體制下自然資源管理部門條塊分割、協(xié)調(diào)難度大，而試點(diǎn)工作時(shí)間緊、任務(wù)重，與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記相關(guān)的國家公園體制改革、水權(quán)登記、自然生態(tài)空間管制等生態(tài)文明改革進(jìn)程不協(xié)調(diào)，體制機(jī)制障礙重重。因此，試點(diǎn)承擔(dān)單位只要盡了努力推進(jìn)試點(diǎn)工作，我們就應(yīng)該以允許試錯(cuò)、包容失敗的態(tài)度辯證地看待試點(diǎn)成效。

2015年底吳春岐教授參加原國土資源部“自然資源確權(quán)登記專題工作調(diào)研組”赴福建、浙江等地調(diào)研

03.泰伯網(wǎng)：吳春岐院長(zhǎng)和常戈群總工深入?yún)⑴c了福建晉江、青海三江源國家公園、祁連山國家公園、江蘇徐州、浙江長(zhǎng)興等地的試點(diǎn)工作，這些試點(diǎn)都有哪些“亮點(diǎn)”值得關(guān)注?

吳春岐：

福建晉江作為最早開展國家級(jí)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的試點(diǎn)地區(qū)，在沒有任何先例可循的情況下，晉江幾經(jīng)周折、反復(fù)修訂，從最初預(yù)劃出的90多個(gè)自然資源登記單元最后確定為了30多個(gè)自然資源登記單元，為自然資源登記單元的劃分探索了有益的經(jīng)驗(yàn)。晉江試點(diǎn)還形成了自然資源調(diào)查類型、自然資源所有權(quán)爭(zhēng)議處理暫行規(guī)定、權(quán)利人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)劃登記單元編碼規(guī)則等試點(diǎn)成果。晉江市還探索和形成了借助“外腦”聯(lián)合攻關(guān)的方法和途徑，聘請(qǐng)北京城市學(xué)院眾城智庫(中國自然資源登記研究院)和律師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)作為專業(yè)支撐單位，請(qǐng)專家針對(duì)試點(diǎn)疑難問題“答疑”“解惑”“避險(xiǎn)”，讓理論專家和實(shí)踐工作者聯(lián)合攻關(guān)，收到很好的效果。

青海以三江源國家公園和祁連山自然保護(hù)區(qū)(試點(diǎn)期內(nèi)批復(fù)為國家公園)為對(duì)象，進(jìn)行跨多個(gè)行政區(qū)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)。青海試點(diǎn)劃定并確權(quán)登記了11個(gè)自然資源登記單元，形成了《國家公園確權(quán)登記操作指引(試行)》、《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)(試行)》等業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)成果。青海試點(diǎn)主要特色是深度探索了跨多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)國家公園劃分登記單元的方法和確權(quán)調(diào)查成果認(rèn)定機(jī)制，面向細(xì)化登記自然資源，提出“類型單元”按資源類型和質(zhì)量級(jí)別逐區(qū)域登記資源數(shù)量、質(zhì)量屬性，探索形成了濕地資源登記的處理辦法。

常戈群：

江蘇徐州以賈汪區(qū)和沛縣作為試點(diǎn)區(qū)域，以水生態(tài)空間為重點(diǎn)開展全要素自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)，在賈汪和沛縣分別確權(quán)登記了32個(gè)、30個(gè)登記單元。其中，水流登記單元分別為8個(gè)、12個(gè)。

徐州試點(diǎn)提出了水流確權(quán)登記操作指引、數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)計(jì)成果。徐州試點(diǎn)特色顯著：注重登記單元上圖落地，通過“埋樁立牌”固化生態(tài)空間管制邊界;以自然生態(tài)空間與自然資源物質(zhì)形態(tài)相結(jié)合，形成開放的自然資源分類體系;充實(shí)調(diào)查內(nèi)容，為生態(tài)作用量化下的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償預(yù)留空間。

以全國首個(gè)獲批的國家市級(jí)生態(tài)文明先行示范區(qū)為平臺(tái)，浙江湖州市長(zhǎng)興縣自主開展了全要素自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)。長(zhǎng)興試點(diǎn)確權(quán)登記了自然保護(hù)地、水流、森林和礦產(chǎn)4類共約40個(gè)登記單元，形成了自然資源所有權(quán)權(quán)屬界定及受限制物權(quán)調(diào)整規(guī)則、登記單元?jiǎng)澐忠?guī)則、確權(quán)登記工作分類及數(shù)量質(zhì)量指標(biāo)體系、登記簿樣式等設(shè)計(jì)成果。長(zhǎng)興站在為整個(gè)生態(tài)文明制度體系提供基礎(chǔ)支撐的高度，以空間與資源的稟賦關(guān)系，破題分類困擾;統(tǒng)籌設(shè)計(jì)登記指標(biāo)體系，著力落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)支撐點(diǎn);提出“資源區(qū)塊”深化試點(diǎn)工作，引入“功能斑塊”凸顯生態(tài)功能區(qū)位等。

吳春岐：

除了上述幾個(gè)自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)外，廣州市國土規(guī)劃委、寧波市國土資源局分別在廣州海珠濕地公園、杭州灣濕地公園開展了自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)工作。

截止到目前，廣州市國土規(guī)劃委先后啟動(dòng)了廣州市自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)一期、二期、三期工作，分別選擇了廣州海珠濕地、廣州流溪河國家森林公園、廣州從化區(qū)探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源開展確權(quán)登記試點(diǎn)工作。廣州市的自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)填補(bǔ)了我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特大城市周邊、具有戰(zhàn)略生態(tài)價(jià)值國土空間的自然資源確權(quán)登記工作試點(diǎn)空白。廣州試點(diǎn)對(duì)自然資源數(shù)量和質(zhì)量調(diào)查進(jìn)行了的創(chuàng)新性探索，值得關(guān)注和總結(jié)。

其他自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)單位還有很多好的經(jīng)驗(yàn)和亮點(diǎn)，篇幅所限，今天就不能一一分享給大家了。我們將在未來深入的調(diào)查研究，找機(jī)會(huì)再給大家分享。

吳春岐教授、常戈群高工深入研討

04.泰伯網(wǎng)：從建設(shè)系統(tǒng)完整的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)體系看，您認(rèn)為應(yīng)該形成哪些制度性成果?這些制度性成果應(yīng)該具備哪些特點(diǎn)?

吳春岐：

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是一項(xiàng)全新的工作，而在實(shí)踐指導(dǎo)層面，目前僅有國家出臺(tái)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》，尚沒有支撐整個(gè)業(yè)務(wù)體系的整套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)的性質(zhì)既包括各試點(diǎn)對(duì)業(yè)務(wù)體系的設(shè)計(jì)和實(shí)踐檢驗(yàn)，又含有國家綜合地方試點(diǎn)形成的業(yè)務(wù)體系設(shè)計(jì)成果，進(jìn)而上升為國家層面的制度成果。

我們認(rèn)為本次試點(diǎn)工作成功的最重要標(biāo)志應(yīng)該是確立國家層面的、既有充分理論基礎(chǔ)、又經(jīng)實(shí)踐反復(fù)檢驗(yàn)，并與相關(guān)生態(tài)文明制度充分對(duì)接的整套自然資源確權(quán)登記標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范至少應(yīng)該包括自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法、登記單元?jiǎng)澐旨熬幋a規(guī)則、自然資源統(tǒng)一確權(quán)調(diào)查規(guī)程、自然資源登記簿樣式、自然資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)、自然資源登記成果共享查詢規(guī)范等。

對(duì)于這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，我們認(rèn)為至少應(yīng)該具備以下特點(diǎn)：

一是突出山水林田湖草生命共同體理念。既然山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，自然資源確權(quán)登記不僅要實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)、平臺(tái)、簿冊(cè)等形式統(tǒng)一，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)山水林田湖草礦一體登記的實(shí)質(zhì)統(tǒng)一。

二是適應(yīng)自然資源產(chǎn)權(quán)體系建設(shè)。在豐富自然資源權(quán)能方面，我國與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家比尚有較大距離。據(jù)原國土資源部信息中心“國外自然資源登記制度及對(duì)我國啟示”課題組的報(bào)道，加拿大不列顛哥倫比亞省就登記了260項(xiàng)公共土地上的權(quán)益。隨著我國自然資源產(chǎn)權(quán)體系研究的推進(jìn)，面向活躍自然資源使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)和建設(shè)生態(tài)文明的需要，新的自然資源權(quán)利和功能將不斷析出，并納入自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的權(quán)利框架。

三是充分對(duì)接其他生態(tài)文明制度建設(shè)與運(yùn)行需要。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記不但要利用自然資源監(jiān)測(cè)成果進(jìn)行水林草地礦數(shù)量質(zhì)量變更、基于多歸合一與生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果明確登記單元空間管制要求，還要為自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度運(yùn)行、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、資產(chǎn)負(fù)債表編制等提供法定信息支撐。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)站在整個(gè)生態(tài)文明制度的生態(tài)圈中謀篇，統(tǒng)一概念術(shù)語、統(tǒng)一分類體系、統(tǒng)一數(shù)量質(zhì)量口徑，提前對(duì)接以自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果為輸入的其它制度運(yùn)行需求。

吳春岐教授作為“國家自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)省市工作方案”評(píng)審組專家提出評(píng)審意見

05.泰伯網(wǎng)：自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度建設(shè)要注意哪些問題?

常戈群：

對(duì)于本輪試點(diǎn)之后的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度建設(shè)與健全，我們認(rèn)為還要注意以下幾點(diǎn)：

一是結(jié)合國家機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)進(jìn)程和國家層面統(tǒng)一確權(quán)登記制度成果的出臺(tái)，各先期試點(diǎn)應(yīng)對(duì)已形成的確權(quán)登記實(shí)體成果進(jìn)行完善，使之符合國家自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的要求;

二是將其他制度成果納入自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記內(nèi)容，如國家公園設(shè)立、河湖劃界、國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線劃定這些成果一旦獲批，就應(yīng)及時(shí)更新至自然資源登記簿;

三是加強(qiáng)與其他生態(tài)文明建設(shè)職能部門的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記在其他生態(tài)文明制度運(yùn)行中的利用，通過廣泛應(yīng)用，既發(fā)揮制度建設(shè)的作用也檢驗(yàn)制度設(shè)計(jì)的成效，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)制度銜接的不充分、不協(xié)調(diào)之處，以進(jìn)一步健全完善。

吳春岐：

作為自然資源產(chǎn)權(quán)管理改革乃至生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，自然資源確權(quán)登記工作將成為機(jī)構(gòu)改革后自然資源部面臨的最重要工作之一。但由于之前長(zhǎng)期實(shí)施的自然資源“九龍治水”等原因，自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)不一甚至相互沖突、確權(quán)登記業(yè)務(wù)規(guī)范體系缺乏成為下一步工作首先要面對(duì)的難題。但這些問題紛繁復(fù)雜，積弊已久，雖然已經(jīng)明確由新組建的自然資源部統(tǒng)一行使自然資源確權(quán)登記職權(quán)，但其后的職責(zé)融合、制度建設(shè)的工作難度和工作量要比工作機(jī)構(gòu)的建立大得多、繁重得多。我們建議，應(yīng)該發(fā)揮各方面的積極性，久久為功，匯集自然資源領(lǐng)域理論研究、政府管理、技術(shù)支撐單位和機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、專家，基于國家和地方自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)工作，集思廣益，共同推動(dòng)自然資源確權(quán)登記標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等制度體系的研究和出臺(tái)，為自然資源確權(quán)登記工作，為其后即將開展的自然資源產(chǎn)權(quán)管理工作，為中華民族的千年大計(jì)——生態(tài)文明建設(shè)工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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